作者 | 鄧建鵬（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、金融科技法治研究中心主任、博士生導(dǎo)師）

鄧建鵬，馬文潔.虛擬貨幣整治的法治思考與優(yōu)化進(jìn)路——兼論對(duì)金融科技的“禁令型”監(jiān)管.陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2022，51（3）：86-97.

金融科技（FinTech）是技術(shù)驅(qū)動(dòng)的金融創(chuàng)新，旨在運(yùn)用現(xiàn)代科技成果改造或創(chuàng)新金融產(chǎn)品、經(jīng)營(yíng)模式、業(yè)務(wù)流程。金融科技領(lǐng)域顛覆性創(chuàng)新與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并存，給金融監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。其中，區(qū)塊鏈技術(shù)、虛擬貨幣在金融科技領(lǐng)域深受關(guān)注。各國(guó)圍繞虛擬貨幣乃至金融科技領(lǐng)域的制度競(jìng)爭(zhēng)越發(fā)凸顯。2022年3月9日，美國(guó)公布《數(shù)字資產(chǎn)行政命令》。2022年4月4日，英國(guó)財(cái)政部經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)約翰·格蘭（John Glen）在金融科技周的創(chuàng)新金融全球峰會(huì)上發(fā)表演講，表示會(huì)對(duì)加密資產(chǎn)市場(chǎng)給予充分的政策和法律支持英美兩國(guó)的最新監(jiān)管動(dòng)態(tài)反映出，世界經(jīng)濟(jì)體大國(guó)希望通過行之有效的監(jiān)管實(shí)踐，在虛擬貨幣全球治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。在這一背景下，如何發(fā)揮政策與制度優(yōu)勢(shì)，提升我國(guó)在區(qū)塊鏈金融乃至金融科技領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，極具緊迫性和必要性。

自2013年起，我國(guó)不斷強(qiáng)化對(duì)虛擬貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管力度。2021年9月，10部門聯(lián)合出臺(tái)對(duì)虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)的“全面禁令”，監(jiān)管強(qiáng)度達(dá)到頂峰?！?span id="nlkft8p" class="wpcom_tag_link">中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》指出，“虛擬貨幣交易領(lǐng)域的整治工作基本完成，已轉(zhuǎn)入常態(tài)化監(jiān)管”。該領(lǐng)域的監(jiān)管政策具有怎樣的特征？是否符合法治的基本精神與規(guī)范要求？在“禁令型”監(jiān)管盛行的當(dāng)下，虛擬貨幣、區(qū)塊鏈金融乃至金融科技領(lǐng)域應(yīng)如何轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念？如何優(yōu)化監(jiān)管路徑？上述問題不僅關(guān)乎我國(guó)虛擬貨幣監(jiān)管路徑的選擇，也關(guān)乎對(duì)金融科技“禁令型”監(jiān)管的普遍性思考。本文以我國(guó)虛擬貨幣的整治工作為切入點(diǎn)，擬對(duì)該領(lǐng)域的監(jiān)管模式和實(shí)際效應(yīng)進(jìn)行分析，指出目前“禁令型”監(jiān)管可能存在的法治問題，并提出優(yōu)化建議。

一、虛擬貨幣的風(fēng)險(xiǎn)與中國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐

金融科技的本質(zhì)在于用技術(shù)改進(jìn)金融，要探究金融科技的治理路徑，需要理解金融科技的運(yùn)行機(jī)制，厘清虛擬貨幣及區(qū)塊鏈技術(shù)的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，清楚虛擬貨幣所具有的創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)，探討中國(guó)在虛擬貨幣領(lǐng)域?qū)嵤┑谋O(jiān)管實(shí)踐及其監(jiān)管邏輯與特征。

（一）虛擬貨幣的概念與風(fēng)險(xiǎn)

目前，國(guó)際上尚未對(duì)虛擬貨幣形成統(tǒng)一的概念共識(shí)。虛擬貨幣（virtual currencies）常與加密貨幣（cryptocurrencies）、數(shù)字貨幣（digital currencies）、虛擬資產(chǎn)（virtual asset）、數(shù)字資產(chǎn)（digital assets）及代幣（token）等概念發(fā)生混用。雖然不同國(guó)際組織、各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)“虛擬貨幣”的界定有所區(qū)分，但多強(qiáng)調(diào)其非法定貨幣的屬性，是一種通過分布式賬本技術(shù)（如區(qū)塊鏈）實(shí)現(xiàn)生成與權(quán)益記錄，能夠在特定社群中被接受與使用的數(shù)字化表現(xiàn)形式。2021年9月15日，人民銀行等10部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險(xiǎn)的通知》（銀發(fā)[2021]237號(hào)，下文簡(jiǎn)稱《2021年通知》）指出，比特幣、以太幣、泰達(dá)幣等虛擬貨幣具有非貨幣當(dāng)局發(fā)行、使用加密技術(shù)及分布式賬戶或類似技術(shù)、以數(shù)字化形式存在等主要特點(diǎn)，不具有法償性。

虛擬貨幣缺乏主權(quán)國(guó)家信用支撐卻能風(fēng)靡全球，源于一定的技術(shù)支撐與經(jīng)濟(jì)邏輯。比特幣是虛擬貨幣的最重要代表，無須政府或金融機(jī)構(gòu)等第三方介入即可實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”（P2P）支付。后續(xù)隨著技術(shù)升級(jí)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，虛擬貨幣的商業(yè)生態(tài)從最初的支付領(lǐng)域擴(kuò)展至投融資領(lǐng)域。首次代幣發(fā)行（ICO）成為新的資本募集方式，投資者通過向項(xiàng)目發(fā)起人支付比特幣、以太幣等主流虛擬貨幣，獲得項(xiàng)目發(fā)起人銷售的代幣，虛擬貨幣已經(jīng)從比特幣的“一枝獨(dú)秀”演變成一個(gè)龐大而復(fù)雜的集合體，由此帶來3種風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管挑戰(zhàn)：（1）虛擬貨幣挑戰(zhàn)法定貨幣制度。比特幣等虛擬貨幣在客觀上繞開現(xiàn)有法幣制度和銀行系統(tǒng)，試圖建立一個(gè)全新的貨幣和支付體系，可能會(huì)對(duì)中央銀行的功能造成潛在威脅，挑戰(zhàn)基于國(guó)家主權(quán)信用的法幣制度。（2）虛擬貨幣可能會(huì)被用作違法犯罪的工具。虛擬貨幣的匿名性和跨境性致使監(jiān)管與追蹤困難，容易被腐敗、洗錢、恐怖主義融資、集資詐騙等犯罪行為利用。無監(jiān)管、無約束的首次代幣發(fā)行容易異化為騙子從事非法金融活動(dòng)的手段。（3）虛擬貨幣可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)塊鏈的“去中心化”特征與金融監(jiān)管體系的“中心化”格局截然對(duì)立，監(jiān)管難以通過傳統(tǒng)金融中介作為“抓手”控制風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，虛擬貨幣市場(chǎng)投機(jī)性強(qiáng)，波動(dòng)較大，可能會(huì)波及金融穩(wěn)定與社會(huì)穩(wěn)定。

（二）對(duì)監(jiān)管政策的梳理

我國(guó)緊密關(guān)注虛擬貨幣的發(fā)展，接連發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示與監(jiān)管規(guī)則。2013年12月，中國(guó)人民銀行等5部門發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》（銀發(fā)[2013]289號(hào)，下文簡(jiǎn)稱《2013年通知》），明確比特幣不是貨幣，是一種特定的虛擬商品。比特幣交易作為一種互聯(lián)網(wǎng)上的商品買賣行為，普通民眾在自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的前提下?lián)碛袇⑴c的自由。2017年9月，《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》（下文簡(jiǎn)稱《2017年公告》）明確：任何組織和個(gè)人不得非法從事代幣發(fā)行融資活動(dòng)，各類代幣發(fā)行融資活動(dòng)應(yīng)當(dāng)立即停止。2021年5月21日，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)召開第51次會(huì)議，提出堅(jiān)決防控金融風(fēng)險(xiǎn)，打擊比特幣“挖礦”和交易行為。后續(xù)監(jiān)管政策快速貫徹落實(shí)了上述會(huì)議精神。2021年9月15日發(fā)布的《2021年通知》強(qiáng)調(diào)，虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)屬于非法金融活動(dòng)，一律嚴(yán)格禁止，堅(jiān)決依法取締。2021年9月24日，《國(guó)家發(fā)展改革委等部門關(guān)于整治虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)的通知》將虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)列為淘汰類產(chǎn)業(yè)，要求加強(qiáng)對(duì)虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)上下游全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管。

這些監(jiān)管規(guī)則傳遞出我國(guó)對(duì)虛擬貨幣風(fēng)險(xiǎn)的警惕態(tài)度。為應(yīng)對(duì)虛擬貨幣各階段的突出風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門從簡(jiǎn)單風(fēng)險(xiǎn)提示，逐步加強(qiáng)到禁止代幣發(fā)行融資，直至全面禁止相關(guān)業(yè)務(wù)，整治工作體現(xiàn)出“禁令型”監(jiān)管的特征。不可否認(rèn)，這種監(jiān)管邏輯有其成功一面：行政規(guī)范性文件構(gòu)建起我國(guó)虛擬貨幣監(jiān)管的基本框架，為“依法行政”提供基礎(chǔ)。盡管“全面禁令”可以斷然終止非法活動(dòng)，立竿見影地處置風(fēng)險(xiǎn)，然而當(dāng)下盛行的“禁令型”監(jiān)管卻容易在監(jiān)管文件合法性、監(jiān)管方式合理性、監(jiān)管理念的平衡等方面存在問題，或有違法治精神，面臨監(jiān)管失靈的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該引起高度重視。

二、對(duì)“禁令型”監(jiān)管政策的法治思索

黨的十八大以來，法治在國(guó)家治理中的地位受到高度重視。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)是治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式。黨的十九大明確，2035年要基本建成法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)。因此，金融科技的創(chuàng)新發(fā)展理應(yīng)納入依法治理的軌道，由法治引領(lǐng)，靠法治保障。鑒于虛擬貨幣交易領(lǐng)域的整治工作基本完成，當(dāng)下有必要從法治視角對(duì)該領(lǐng)域的監(jiān)管政策進(jìn)行全面檢視與理性反思。

（一）對(duì)規(guī)范性文件合法性的審視

我國(guó)對(duì)虛擬貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管，主要由多部門聯(lián)合印發(fā)的《2013年通知》《2017年公告》《2021年通知》等文件推動(dòng)。法規(guī)性文件一般因其制定機(jī)關(guān)、制定程序和依據(jù)不同而區(qū)分效力等級(jí)。從制定主體來看，《2013年通知》《2017年公告》《2021年通知》均為中國(guó)人民銀行與其他部委（部門）聯(lián)合制定發(fā)布，部門聯(lián)合制定的文件的法律效力只可能為“規(guī)章”或“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”（下文簡(jiǎn)稱“規(guī)范性文件”），這二者可從立法程序、立法內(nèi)容等方面進(jìn)行區(qū)分。在法律效力上，我們傾向于將上述法規(guī)性文件認(rèn)定為“規(guī)范性文件”，因?yàn)檫@些文件的立法程序較為簡(jiǎn)單，沒有載明通過日期、施行日期；公布即實(shí)施，而非自公布之日起30日后施行等等，不滿足《規(guī)章制定程序條例》中對(duì)于規(guī)章制定的高標(biāo)準(zhǔn)要求。

在法治視野下，規(guī)范性文件的制定必須遵循行政法定原則，以“依據(jù)原則”和“不抵觸原則”作為形式合法性的基本要求：前者要求下位法的制定必須要有上位法的依據(jù)；后者要求下位法的規(guī)定不得與上位法的規(guī)定或原則相抵觸，否則將構(gòu)成下位規(guī)則的違法，并導(dǎo)致其無效的后果。根據(jù)我國(guó)《立法法》第80條規(guī)定，沒有法律或行政法規(guī)的規(guī)定、規(guī)章不得自我賦權(quán)，不得減損公民的權(quán)利和自由，不得增加其義務(wù)。作為法律效力更低的規(guī)范性文件，更沒有權(quán)限直接創(chuàng)設(shè)性地作出減損公民權(quán)利、增加其義務(wù)的規(guī)定，否則規(guī)范性文件在自身合法性上就存在巨大問題。然而，虛擬貨幣領(lǐng)域的規(guī)范性文件在“違法違規(guī)行為”的界定上，與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接存在一定障礙，在形式合法性上存在瑕疵。

《2017年公告》將代幣發(fā)行融資活動(dòng)定性為“一種未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開融資的行為”，認(rèn)為其“涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資”等犯罪活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)“任何組織和個(gè)人不得非法從事代幣發(fā)行融資活動(dòng)，各類代幣發(fā)行融資活動(dòng)應(yīng)當(dāng)立即停止”。有研究者指出，《中國(guó)人民銀行法》禁止任何主體印制和發(fā)售代幣票券，我國(guó)監(jiān)管者認(rèn)為絕大多數(shù)加密資產(chǎn)涉嫌非法發(fā)售代幣票券而予以禁止，這種監(jiān)管立場(chǎng)混淆了代幣票券與支付工具、證券等金融商品與服務(wù)的概念。代幣票券相關(guān)規(guī)范與概念雖然能夠?yàn)樘摂M貨幣的定性提供一定支撐，但其本身存在概念不清、規(guī)范等級(jí)低、制度邏輯不嚴(yán)密等問題，以此為由認(rèn)定代幣發(fā)行融資活動(dòng)“非法”或顯草率。另外，從《2017年公告》對(duì)于代幣發(fā)行融資“非法性”的論證不難看出，代幣發(fā)行融資容易涉嫌“非法集資”，也是其被予以禁止的一大主因。虛擬貨幣的發(fā)行與交易具有較強(qiáng)的集資色彩，但并非所有類型的虛擬貨幣均涉及非法集資這一問題。首次代幣發(fā)行（ICO）容易涉嫌非法吸收公眾存款或集資詐騙，實(shí)踐中亦存在“合法”的首次代幣發(fā)行類型。例如，一個(gè)區(qū)塊鏈創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目向少數(shù)特定機(jī)構(gòu)或個(gè)人融資，該機(jī)構(gòu)或個(gè)人僅提供虛擬貨幣給項(xiàng)目方作為投資，則其與傳統(tǒng)的私募形式近似，難以將其認(rèn)定為非法吸收公眾存款罪。民間融資與非法集資的界分僅僅停留在政策層面，兩者之間的法律界限并不清晰，需要個(gè)案進(jìn)行充分認(rèn)定。《2017年公告》將所有代幣發(fā)行融資活動(dòng)直接認(rèn)定為非法金融業(yè)務(wù)，使部分“合法”形式的代幣發(fā)行融資納入禁止之列，這相當(dāng)于為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)新義務(wù)，涉嫌對(duì)公民權(quán)利不當(dāng)減損，文件的合法性值得斟酌。

與之相似，《2021年通知》認(rèn)為，“虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)屬于非法金融活動(dòng)”的論證邏輯，幾乎與《2017年公告》如出一轍。《2021年通知》采取不完全列舉的方式劃定“虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)”的概念范圍，并指出虛擬貨幣業(yè)務(wù)活動(dòng)“涉嫌非法發(fā)售代幣票券、擅自公開發(fā)行證券、非法經(jīng)營(yíng)期貨業(yè)務(wù)、非法集資等非法金融活動(dòng)”，因此應(yīng)“一律嚴(yán)格禁止，堅(jiān)決依法取締”。《2021年通知》將行政禁令范圍從“代幣發(fā)行融資活動(dòng)”擴(kuò)大至“虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)”。實(shí)踐中虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)紛繁復(fù)雜，規(guī)范性文件對(duì)虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)“一刀切”的非法定性與取締規(guī)定，實(shí)際為市場(chǎng)主體設(shè)定了行為禁令，部分“合法”行為因此被納入禁止之列，引發(fā)合法性爭(zhēng)議與隱憂。

（二）對(duì)監(jiān)管失靈與政策合理性的追問

除了對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行必要的審視以外，也有必要結(jié)合規(guī)制目標(biāo)以及規(guī)制手段對(duì)整治工作的監(jiān)管質(zhì)效進(jìn)行反思。對(duì)投資者權(quán)益進(jìn)行保護(hù)是虛擬貨幣整治工作所要達(dá)到的重要目標(biāo)之一?！?013年通知》的監(jiān)管目標(biāo)包括“保護(hù)社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，《2017年公告》指出，要“保護(hù)投資者合法權(quán)益”等。然而，這些監(jiān)管政策并未徹底解決境內(nèi)的“炒幣熱潮”，甚至在一定程度上喪失了實(shí)施監(jiān)管或監(jiān)督的“抓手”與主動(dòng)權(quán)，由此引發(fā)對(duì)境內(nèi)投資者權(quán)益保護(hù)有效性的質(zhì)疑和監(jiān)管失靈的詰問。

2017年上半年，首次代幣發(fā)行項(xiàng)目大多異化為騙子從事非法金融活動(dòng)的手段。在監(jiān)管部門看來，借助虛擬交易平臺(tái)開展的“炒幣”活動(dòng)純屬投機(jī)行為，集聚了較高金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而危及金融穩(wěn)定。因此《2017年公告》采取了禁止任何發(fā)行融資活動(dòng)、清退境內(nèi)的虛擬貨幣交易所等一系列措施，試圖阻止投資者深陷首次代幣發(fā)行的魔爪。從理論上講，自此境內(nèi)不存在任何“合法”的虛擬貨幣交易所，投資者亦不能在境內(nèi)交易平臺(tái)進(jìn)行虛擬貨幣交易；而實(shí)際上，單一國(guó)家很難阻斷境外以電子手段向境內(nèi)提供金融服務(wù)或產(chǎn)品，因?yàn)樘摂M貨幣具有跨國(guó)運(yùn)行的天然傾向。我國(guó)雖有取締虛擬貨幣的政策導(dǎo)向，但客觀上卻無法免于國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)投資者提供的交易服務(wù)。《2017年公告》所引發(fā)的虛擬貨幣交易所“出?！?，客觀上卻加大了我國(guó)的監(jiān)管難度。境外虛擬貨幣交易所的交易數(shù)據(jù)、法人主體與服務(wù)器等多數(shù)部署在海外，違法者往往試圖通過境外公司的外殼轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，或通過管轄權(quán)異議拖延訴訟，逃避中國(guó)司法機(jī)關(guān)的制裁。我國(guó)司法機(jī)關(guān)因?yàn)殡y以獲得境外交易所的協(xié)助，故而造成取證難度大、資金走向查不清、虛擬貨幣執(zhí)行困難等問題，例如在案涉虛擬貨幣糾紛發(fā)生后，大量的證據(jù)存儲(chǔ)于境外平臺(tái)服務(wù)器，我國(guó)司法機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中難以調(diào)取服務(wù)器中的數(shù)據(jù)，造成關(guān)鍵證據(jù)的缺失，進(jìn)而妨礙涉案金額的確定和追贓等工作的順利開展，最終加劇我國(guó)境內(nèi)投資者權(quán)益保護(hù)難的問題。針對(duì)境內(nèi)投資者不斷涌現(xiàn)的“炒幣熱潮”，《2021年公告》強(qiáng)調(diào)，境外虛擬貨幣交易所通過互聯(lián)網(wǎng)向我國(guó)境內(nèi)居民提供服務(wù)屬于非法金融活動(dòng)，但因?yàn)榫惩獾奶摂M貨幣交易所及其背后的實(shí)際控制人都遠(yuǎn)離中國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范疇，在此意義上，新規(guī)暫時(shí)的震懾作用或許強(qiáng)于未來的實(shí)際效能。

日趨嚴(yán)格的監(jiān)管措施在打擊違法犯罪活動(dòng)上的有效性不足，同時(shí)也給市場(chǎng)主體的信賴?yán)媾c權(quán)益保護(hù)帶來一定的負(fù)面影響。鑒于《2013年通知》對(duì)比特幣的“虛擬商品”的模糊定性及早期政策對(duì)該業(yè)務(wù)的“法無禁止”，不少投資者參與虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)?！?017年公告》發(fā)布后，虛擬貨幣在中國(guó)被禁止交易的相關(guān)解讀盛行一時(shí)規(guī)范性文件對(duì)虛擬貨幣的“負(fù)面評(píng)價(jià)”和從嚴(yán)打擊的政策態(tài)勢(shì)，引發(fā)全社會(huì)對(duì)虛擬貨幣產(chǎn)生“客體非法性”的擔(dān)憂。有法院在援引規(guī)范性文件后認(rèn)為，比特幣產(chǎn)生的債務(wù)均系非法債務(wù)，相關(guān)交易亦不受法律保護(hù)；比特幣乃是不合法的物，其行為在我國(guó)不受法律保護(hù)，所造成的后果風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；以違反公共利益為由否認(rèn)虛擬貨幣與法定貨幣的可兌換性，從而造成實(shí)踐中虛擬貨幣投資者不受法律保護(hù)或法律保護(hù)不足的困境。“全面禁令”在限制私主體權(quán)利的同時(shí)，也給公權(quán)力機(jī)關(guān)行使職能帶來政策障礙。虛擬貨幣的扣押、執(zhí)行、變現(xiàn)等問題一直是司法實(shí)踐的固有難題，為推進(jìn)訴訟進(jìn)程與糾紛化解、實(shí)現(xiàn)對(duì)投資者權(quán)益的有效救濟(jì)，公權(quán)力機(jī)關(guān)不能回避虛擬貨幣的處置問題，例如被譽(yù)為“幣圈第一資金盤”的“錢包+”（Plus Token）重大網(wǎng)絡(luò)傳銷案的裁判文書顯示，被告陳波向江蘇省鹽城市公安局申請(qǐng)由其委托北京知帆科技有限公司依法出售變現(xiàn)公安機(jī)關(guān)扣押的數(shù)字貨幣，所有款項(xiàng)作為其退贓款。江蘇省鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院據(jù)此認(rèn)定陳波退回部分款項(xiàng)，并對(duì)其酌情從輕處罰。這種“委托處理”的處置方式在當(dāng)年現(xiàn)實(shí)可行，但在《2021年通知》出臺(tái)后卻面臨著合法性的詰問，因?yàn)椤?021年通知》意味著“中國(guó)全面禁止虛擬貨幣交易”。新規(guī)不僅約束個(gè)人，也約束國(guó)家機(jī)關(guān)，這是否就意味著公安、司法等公權(quán)力機(jī)關(guān)自此不能自行或委托其他主體進(jìn)行虛擬貨幣交易了呢？裁判以法幣替代虛擬貨幣的返還，又是否涉及“法定貨幣與虛擬貨幣兌換業(yè)務(wù)”的行為禁區(qū)呢？上述問題給國(guó)家機(jī)關(guān)日后在虛擬貨幣處置、相關(guān)案件裁判與執(zhí)行帶來政策障礙。

（三）對(duì)金融監(jiān)管價(jià)值失衡的思索

金融科技兼具創(chuàng)新價(jià)值與潛在風(fēng)險(xiǎn)，《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》提出要“平衡好安全與發(fā)展的關(guān)系、協(xié)調(diào)好包容與審慎的關(guān)系”，但實(shí)踐中金融科技的監(jiān)管政策與整治行動(dòng)更強(qiáng)調(diào)安全與穩(wěn)定。近年來，我國(guó)對(duì)虛擬貨幣的監(jiān)管日趨嚴(yán)格，安全與發(fā)展在虛擬貨幣領(lǐng)域出現(xiàn)了較大失衡，特別是對(duì)投資者權(quán)益保護(hù)不足，金融創(chuàng)新遭到抑制，或有礙區(qū)塊鏈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

我國(guó)對(duì)虛擬貨幣與區(qū)塊鏈技術(shù)采取了不同的監(jiān)管立場(chǎng)：一方面，我國(guó)對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予高度重視，區(qū)塊鏈被列為“十四五”七大數(shù)字經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之一，希冀為區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境；另一方面，我國(guó)對(duì)虛擬貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管政策層層加碼，《2013年通知》的規(guī)制目標(biāo)包括“保障人民幣的法定貨幣地位，防范洗錢風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”，《2017年公告》強(qiáng)調(diào)“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)”，《2021年通知》則強(qiáng)調(diào)“為進(jìn)一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”。

在風(fēng)險(xiǎn)防范的大基調(diào)下，我國(guó)公法領(lǐng)域?qū)μ摂M貨幣業(yè)務(wù)采取了“一刀切”否定式的監(jiān)管架構(gòu)，使虛擬貨幣在公法定性上趨向于事實(shí)上的“違禁品”，不受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正面認(rèn)可。這兩方面的法律政策合力，實(shí)質(zhì)上是在推動(dòng)“無幣區(qū)塊鏈”的發(fā)展。然而，“無幣區(qū)塊鏈”的政策導(dǎo)向與區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展之間存在邏輯矛盾。根據(jù)區(qū)塊鏈技術(shù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不同，可區(qū)分為公有鏈、私有鏈和聯(lián)盟鏈3種類型。其中，公有鏈必須依賴共識(shí)機(jī)制及代幣（或通證，即token）經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，使缺乏信任基礎(chǔ)的參與者由于經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生關(guān)聯(lián)與協(xié)作。在區(qū)塊鏈生態(tài)系統(tǒng)中，通證可以作為通行證、激勵(lì)、權(quán)益證明、價(jià)值儲(chǔ)存的媒介以及支付清算的手段；沒有通證的區(qū)塊鏈，很難調(diào)動(dòng)起沒有利益關(guān)系、彼此之間缺乏信任的大眾參與到區(qū)塊鏈行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中來。因此，我國(guó)政策推行的“無幣區(qū)塊鏈”愿景僅在聯(lián)盟鏈與私有鏈中存在可能，無法推動(dòng)面向公眾的公有鏈的有效發(fā)展。公有鏈?zhǔn)菂^(qū)塊鏈頂尖技術(shù)研發(fā)的主流，但以代幣發(fā)行和交易為主要功能的公有鏈在我國(guó)面臨合法性困境。

“禁令型”政策可以暫時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看卻有可能扼殺金融創(chuàng)新。以2017年火熱的首次代幣發(fā)行（ICO）為例，首次代幣發(fā)行在我國(guó)興起源于對(duì)普惠金融和中小微創(chuàng)新企業(yè)融資的內(nèi)生需求。我國(guó)以中小個(gè)人投資者為主的金融市場(chǎng)，缺乏提供與之風(fēng)險(xiǎn)承受能力相匹配的、合適的低門檻投資渠道，致使普通大眾難以享受金融投資帶來的諸多福利。首次代幣發(fā)行具有普惠金融的特點(diǎn)和促進(jìn)包容性增長(zhǎng)的功能，體現(xiàn)出傳統(tǒng)金融升級(jí)換代過程中必然產(chǎn)生的內(nèi)生需求當(dāng)下如若不徹底化解高昂融資成本與弱勢(shì)融資主體資金需求間的矛盾，即使首次代幣發(fā)行被“扼殺”，各類規(guī)避監(jiān)管“非法”興起的融資新業(yè)態(tài)仍會(huì)不斷衍生。與此同時(shí)，不加區(qū)分的全面禁令抑制了新興業(yè)態(tài)的合規(guī)化轉(zhuǎn)型，甚至迫使部分金融科技的從業(yè)者由“主動(dòng)尋求監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“地下”或“出?！卑l(fā)展，從而加劇監(jiān)管的難度。

三、金融科技監(jiān)管的優(yōu)化進(jìn)路

目前，關(guān)于我國(guó)對(duì)虛擬貨幣監(jiān)管范式，在效力、體系和“禁止性”路徑方面存在較大爭(zhēng)議針對(duì)“禁令型”監(jiān)管所衍生出的突出問題，監(jiān)管有必要做適應(yīng)性調(diào)整。在虛擬貨幣乃至金融科技的治理中，首先應(yīng)明確金融監(jiān)管多元價(jià)值目標(biāo)，以此貫穿宏觀政策導(dǎo)向與具體制度安排。其次，一方面通過新規(guī)彌補(bǔ)監(jiān)管空白，但規(guī)則制定應(yīng)遵循行政法定原則；另一方面將新興業(yè)務(wù)通過“穿透式”方法，分類納入既有規(guī)則。最后，新興領(lǐng)域新規(guī)頻發(fā)、規(guī)則調(diào)整成為常態(tài)，需要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體信賴?yán)娴姆ㄖ伪Ｕ稀?/p>

（一）金融監(jiān)管多元價(jià)值的平衡

金融科技的制度安排和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制策略，蘊(yùn)含著監(jiān)管者對(duì)于金融安全和金融創(chuàng)新的價(jià)值選擇?！敖钚汀北O(jiān)管源于規(guī)制主體對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的深切憂慮和對(duì)金融安全的極致追求?！敖鹑诎踩钡膬r(jià)值追求是政策制定的基點(diǎn)，甚至成為監(jiān)管目標(biāo)的“唯一導(dǎo)向”，但金融安全并不等同于一味地禁止，還需要考慮新技術(shù)的創(chuàng)新價(jià)值、產(chǎn)業(yè)自身的升級(jí)發(fā)展，因?yàn)閺慕鹑趧?chuàng)新、金融風(fēng)險(xiǎn)防范的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，“創(chuàng)新 風(fēng)險(xiǎn) 監(jiān)管 再創(chuàng)新”是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，金融創(chuàng)新仍是規(guī)避或降低金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全的主要途徑。在此意義上，創(chuàng)新發(fā)展本身也關(guān)乎安全問題，二者相輔相成。鑒于當(dāng)下虛擬貨幣及相關(guān)活動(dòng)在我國(guó)所面臨的合法性困境，所以研究者擔(dān)憂，基于濃厚父愛主義情結(jié)的嚴(yán)格禁止為了追求金融穩(wěn)定的單一價(jià)值而放棄金融創(chuàng)新，可能會(huì)由此導(dǎo)致我國(guó)錯(cuò)失區(qū)塊鏈金融發(fā)展的契機(jī)。

在金融科技全球化的背景下，主要經(jīng)濟(jì)體大國(guó)或主動(dòng)參與，或被迫卷入金融科技的競(jìng)爭(zhēng)，因而單一國(guó)家的禁令通常無法徹底根除金融科技的“外源”風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家間圍繞法律和政策制度展開的制度競(jìng)爭(zhēng)也更加激烈。一國(guó)良好的監(jiān)管新政與有效實(shí)踐，不僅能充分激發(fā)國(guó)內(nèi)金融科技創(chuàng)新，使該國(guó)金融科技與應(yīng)用走在世界前列，與此同時(shí)，新興領(lǐng)域常因缺乏國(guó)際既定規(guī)范，從而成為一國(guó)“輸出”行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值觀念、爭(zhēng)取國(guó)際規(guī)則制定話語權(quán)的良機(jī)，例如美國(guó)白宮官網(wǎng)發(fā)布《數(shù)字資產(chǎn)行政命令》，強(qiáng)調(diào)將在數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新和治理中繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，體現(xiàn)出美國(guó)政府對(duì)這一新興領(lǐng)域的重視程度。美國(guó)政府首先將保護(hù)美國(guó)消費(fèi)者、投資者和企業(yè)的政策目標(biāo)放在首位，然后強(qiáng)調(diào)維護(hù)美國(guó)和全球金融穩(wěn)定，降低非法金融和國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，引領(lǐng)創(chuàng)新，強(qiáng)化美國(guó)在全球金融體系、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，促進(jìn)普惠金融等主要政策目標(biāo)與行動(dòng)計(jì)劃。良好制度是一國(guó)的核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而制度競(jìng)爭(zhēng)則是國(guó)家間的根本競(jìng)爭(zhēng)，所以我國(guó)應(yīng)該對(duì)世界經(jīng)濟(jì)體大國(guó)的監(jiān)管新政予以密切關(guān)注。有研究者指出，數(shù)字貨幣改變了貨幣發(fā)行的主體和信用方式，啟發(fā)我們對(duì)貨幣法償性制度進(jìn)行反思，迫使以傳統(tǒng)實(shí)物貨幣為基礎(chǔ)的舊有金融監(jiān)管措施和貨幣政策措施發(fā)生新的變化。我國(guó)應(yīng)以此作為思考既有制度的歷史局限與現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)向的基點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)于“虛擬貨幣”與“區(qū)塊鏈技術(shù)”關(guān)系的整體把握，不能簡(jiǎn)單地將“虛擬貨幣”作為金融風(fēng)險(xiǎn)之源。在政策目標(biāo)與制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)平衡金融安全與金融創(chuàng)新的關(guān)系，強(qiáng)化投資者權(quán)益的保護(hù)。從當(dāng)前政策導(dǎo)向來看，我國(guó)在短期內(nèi)將對(duì)虛擬貨幣保持強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)防控取向，但仍有必要進(jìn)行持續(xù)觀察與研判，保留在未來采取扶持或限制政策的余地，以免錯(cuò)失區(qū)塊鏈技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要契機(jī)。

（二）規(guī)范性文件合法性的提升

“禁令型”監(jiān)管多涉及對(duì)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的限制或禁止，這種“禁令”常以行政規(guī)范性文件作為“載體”。背后原因在于，金融科技行業(yè)快速分化組合，與法律穩(wěn)定性、滯后性之間存在著矛盾。為緩和二者沖突，低位階的規(guī)范性文件往往先于正式立法，在補(bǔ)齊法律規(guī)范短板等方面發(fā)揮著難以替代的積極作用。然而，行政規(guī)范性文件的制定過程相對(duì)隨意，缺少必要的立法程序的約束，缺乏市場(chǎng)主體參與的民主協(xié)商，因而容易出現(xiàn)內(nèi)容不適當(dāng)、任意克減公民或企業(yè)權(quán)利、增加公民或企業(yè)義務(wù)等嚴(yán)重失范的問題。

我國(guó)虛擬貨幣的監(jiān)管，主要依靠公法領(lǐng)域低位階的規(guī)范性文件。盡管這些規(guī)范性文件是行政執(zhí)法的主要依據(jù)，并在近些年直接影響著司法裁判，但文件本身的合法性與合理性卻不容小覷。我國(guó)虛擬貨幣領(lǐng)域的規(guī)范性文件僅籠統(tǒng)羅列上位法名稱，就認(rèn)定相關(guān)業(yè)務(wù)涉嫌非法活動(dòng)，使得“非法性”的認(rèn)定流于形式，缺乏清晰的論證說理，同時(shí)，非法發(fā)售代幣票券、非法集資等上位法規(guī)范雖然能為虛擬貨幣的定性提供一定支撐，但卻容易異化為認(rèn)定虛擬貨幣非法的“兜底條款”。上述規(guī)則即使符合“依據(jù)原則”的形式合法性要求，卻難逃實(shí)質(zhì)合法性的深入追問，甚至?xí)由顦I(yè)界、學(xué)界對(duì)虛擬貨幣本質(zhì)的誤解。

對(duì)金融科技業(yè)務(wù)的限制與禁止，理應(yīng)全面納入行政法定原則的射程以確保文件自身的合法有效。規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家金融管理法律、法規(guī)的具體落實(shí)或者細(xì)化，應(yīng)當(dāng)對(duì)上位法創(chuàng)設(shè)并授予職權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行具體化的論證，其原因在于，上位法規(guī)范與相關(guān)概念雖然能夠?yàn)樘摂M貨幣及相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管提供依據(jù)，但這種“概括授權(quán)”在實(shí)務(wù)中存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，尤其當(dāng)新業(yè)務(wù)可能被定性為“非法”而“帶有取締性目的”時(shí)，規(guī)范性文件常常會(huì)在事實(shí)層面規(guī)定乃至設(shè)定禁令，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益和行為自由帶來極大限制，因此更需要經(jīng)過合法準(zhǔn)確的行政調(diào)查程序，提供較為充分的論證說理。

《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)［2018］37號(hào)）指出，重要的行政規(guī)范性文件要嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會(huì)公開發(fā)布等程序。虛擬貨幣領(lǐng)域的規(guī)范性文件涉及限制私人權(quán)利和自由、增設(shè)私人義務(wù)的情形，與市場(chǎng)主體的權(quán)利義務(wù)緊密相關(guān)，但在認(rèn)真評(píng)估論證、廣泛征求意見等制發(fā)程序上存在瑕疵，這種“禁令型”監(jiān)管政策更多體現(xiàn)的是政府自上而下的管制思路。基于金融科技的技術(shù)特征，自上而下的監(jiān)管不會(huì)產(chǎn)生最強(qiáng)大的穩(wěn)定市場(chǎng)，區(qū)塊鏈有效監(jiān)管市場(chǎng)需要律師、企業(yè)、程序員和立法者之間的協(xié)商，創(chuàng)建合法、合規(guī)區(qū)塊鏈?zhǔn)袌?chǎng)的監(jiān)管戰(zhàn)略。在制度決策中，唯有遵循“法治與正當(dāng)程序”原則和“民主與多元共治”原則，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的多方參與和深度互動(dòng)，構(gòu)筑決策者、行動(dòng)者與政策對(duì)象之間的協(xié)商民主政策共同體，才能形成符合區(qū)塊鏈發(fā)展規(guī)律的治理機(jī)制和模式，提升規(guī)范性文件的合法性基礎(chǔ)。

（三）“穿透式”分類監(jiān)管的探索

在“禁令型”監(jiān)管下，“一禁了之”的政策性叫停難逃合法性與合理性的詰問，繼而引發(fā)如何設(shè)立監(jiān)管規(guī)則并實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的問題。我國(guó)監(jiān)管未對(duì)代幣類型進(jìn)行有效區(qū)分，而是采取了“虛擬貨幣”這個(gè)籠統(tǒng)定義。換言之，我國(guó)金融監(jiān)管視野下的“虛擬貨幣”是一個(gè)復(fù)雜而龐大的集合體，既包含沒有任何技術(shù)支撐、淪為欺詐工具的“空氣幣”，也包含比特幣、以太坊等原生代幣以及穩(wěn)定幣等具有特定價(jià)值支撐的類型。不同代幣具有不同的運(yùn)行機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)，需要監(jiān)管者予以區(qū)別對(duì)待。

《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》強(qiáng)調(diào)：“針對(duì)專項(xiàng)技術(shù)的本質(zhì)特征和風(fēng)險(xiǎn)特性，提出專業(yè)性、針對(duì)性的監(jiān)管要求，制定差異化的金融監(jiān)管措施，提升監(jiān)管精細(xì)度和匹配度。”《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》要求：“對(duì)金融科技創(chuàng)新實(shí)施穿透式監(jiān)管?！贝┩甘奖O(jiān)管的核心功能在于“事實(shí)發(fā)現(xiàn)”，監(jiān)管者識(shí)別隱藏在形式背后的實(shí)質(zhì)交易，再借助恰當(dāng)?shù)姆梢?guī)范和監(jiān)管手段實(shí)現(xiàn)對(duì)金融交易關(guān)系的深度和有效調(diào)整。從國(guó)際視野觀之，歐美、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家沒有“一刀切”地禁止虛擬貨幣及其相關(guān)服務(wù)，而是識(shí)別業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性，將相關(guān)發(fā)行與交易活動(dòng)納入既有監(jiān)管規(guī)則。例如，英國(guó)通過出臺(tái)監(jiān)管指南，將虛擬貨幣基本分為支付型代幣、證券型代幣以及實(shí)用型代幣，并分別予以規(guī)制。然而，從我國(guó)對(duì)虛擬貨幣的監(jiān)管實(shí)踐來看，穿透式監(jiān)管在具體落實(shí)時(shí)仍面臨障礙。我國(guó)金融監(jiān)管部門通常采取的策略是“誰審批誰負(fù)責(zé)”，主要監(jiān)管主體為發(fā)牌機(jī)構(gòu)。虛擬貨幣的本質(zhì)和法律屬性的認(rèn)定是一個(gè)復(fù)雜的過程，不同國(guó)家法律和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的理解不同，在分業(yè)監(jiān)管的金融體制下難以清晰劃定負(fù)責(zé)審批的監(jiān)管機(jī)關(guān)。于是，我國(guó)試圖通過多部門的“聯(lián)合封殺”，繞過對(duì)虛擬貨幣本身及業(yè)務(wù)活動(dòng)的定性難題，不過，這種監(jiān)管模式仍然較為粗糙，尚不能從本質(zhì)上解決問題，也不符合差異化監(jiān)管要求。

中國(guó)人民銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，中國(guó)人民銀行正研究對(duì)比特幣、穩(wěn)定幣的監(jiān)管規(guī)則。加密貨幣資產(chǎn)本身不是貨幣，而是作為一種投資工具或者是替代性投資。任何穩(wěn)定幣如果希望成為得到廣泛使用的支付工具，就必須要接受像銀行或準(zhǔn)銀行等金融機(jī)構(gòu)一樣的嚴(yán)格監(jiān)管。上述發(fā)言傳達(dá)出兩條關(guān)鍵信息：一是我國(guó)公法層面對(duì)于虛擬貨幣的貨幣屬性進(jìn)行否定，并非就此否定虛擬貨幣本身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，當(dāng)下對(duì)于虛擬貨幣“客體非法性”并“不受法律保護(hù)”的觀點(diǎn)實(shí)乃誤讀；二是“全面禁令”只是一時(shí)的觀望態(tài)度，我國(guó)監(jiān)管層已經(jīng)關(guān)注到穩(wěn)定幣的發(fā)展，思考在一定范圍內(nèi)承認(rèn)穩(wěn)定幣的合法性，予以常態(tài)化監(jiān)管的應(yīng)對(duì)方案。

未來，我國(guó)可探索對(duì)虛擬貨幣乃至整個(gè)公有鏈業(yè)務(wù)的精細(xì)化監(jiān)管，以穿透式監(jiān)管識(shí)別新興業(yè)務(wù)的本質(zhì)屬性，努力在現(xiàn)行制度下搭建分類監(jiān)管的政策框架。以穩(wěn)定幣的功能監(jiān)管為例，穩(wěn)定幣可進(jìn)一步區(qū)分為抵押型穩(wěn)定幣和算法型穩(wěn)定幣兩大類。可以將錨定美元的法幣抵押型穩(wěn)定幣視為代表美元資產(chǎn)債權(quán)的美元代幣，按照外匯管理相關(guān)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管或?qū)嵤┹^嚴(yán)格的限制。對(duì)虛擬貨幣抵押型穩(wěn)定幣和算法型穩(wěn)定幣，其結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)更偏向創(chuàng)新的金融產(chǎn)品，可以將其納入金融工具范疇，充分發(fā)揮外匯管理和反洗錢監(jiān)管的手段，打擊擾亂外匯管理秩序和金融秩序的違法犯罪行為。

先前亂象橫生的首次代幣發(fā)行（ICO）源于一定程度的監(jiān)管失靈。我國(guó)《證券法》對(duì)于“證券”范圍列舉式的規(guī)定，制約了將具有投資屬性的證券代幣納入監(jiān)管的行為。中國(guó)金融監(jiān)管需要思考將“證券型代幣”納入監(jiān)管體制的可行性策略，以此提高虛擬市場(chǎng)預(yù)防和抵御欺詐、操縱的能力，提升市場(chǎng)透明度。針對(duì)實(shí)踐中最容易損害投資者的欺詐型首次代幣發(fā)行和項(xiàng)目方所發(fā)行的“證券型代幣”，我國(guó)證券監(jiān)管部門可在不突破上位法的情況下出臺(tái)單行監(jiān)管法規(guī)，秉持“實(shí)質(zhì)重于形式”的功能監(jiān)管理念，將其相關(guān)活動(dòng)置于證券法的監(jiān)管下，靈活地適用證券法律制度予以規(guī)制，從“旁路監(jiān)管”向“主動(dòng)干預(yù)”過渡，積極推動(dòng)相關(guān)司法審判進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)操縱等不當(dāng)交易行為，保護(hù)投資者合法權(quán)益。

（四）政策調(diào)整與信賴?yán)姹Ｗo(hù)

為應(yīng)對(duì)金融科技的階段性風(fēng)險(xiǎn)，公法領(lǐng)域的規(guī)則調(diào)整成為常態(tài)，尤其是在突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)事件刺激下，監(jiān)管政策易從初期的“包容審慎”轉(zhuǎn)向“壓制禁止”。突如其來的“禁令型”政策會(huì)對(duì)行業(yè)穩(wěn)定預(yù)期帶來沖擊，而立法、行政、司法機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)市場(chǎng)主體的信賴?yán)娴呢?zé)任，應(yīng)減少政策波動(dòng)可能會(huì)給市場(chǎng)主體帶來的不利影響。

首先，監(jiān)管機(jī)關(guān)及立法機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮政策法規(guī)的巨幅波動(dòng)帶給原有利益主體的重大影響，并通過政策過渡期等方式予以妥適保護(hù)。例如，《關(guān)于整治虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)的通知》嚴(yán)禁新增虛擬貨幣“挖礦”項(xiàng)目，要求加快存量項(xiàng)目有序退出，并特別提及在保證平穩(wěn)過渡的前提下，結(jié)合各地實(shí)際情況科學(xué)確定退出時(shí)間表和實(shí)施路徑。上述規(guī)定是運(yùn)用法治思維保障公民信賴?yán)娴木唧w體現(xiàn)。其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)警惕因?qū)忉尰驁?zhí)法理解的不同，給市場(chǎng)主體的信賴?yán)嬖斐芍卮髶p失。當(dāng)下虛擬貨幣領(lǐng)域存在許多“懸而未決”的模糊地帶，引發(fā)概念界定與既有部門法教義學(xué)及實(shí)踐共識(shí)的沖突，例如，如何精確理解《2021年通知》所規(guī)定的行為禁區(qū)；個(gè)人之間不借助第三方服務(wù)、“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”（P2P）的法定貨幣與虛擬貨幣的交易行為，是否會(huì)被納入“法定貨幣與虛擬貨幣兌換業(yè)務(wù)”的行為禁區(qū)。《2021年通知》要求對(duì)虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)“一律嚴(yán)格禁止，堅(jiān)決依法取締”，此處的“取締”法律意義如何？是否包含“為保障禁令實(shí)現(xiàn)而即時(shí)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的授權(quán)”？行政機(jī)關(guān)可據(jù)此采取哪些強(qiáng)制執(zhí)行措施？取締執(zhí)法該遵循何種程序？這些問題的答案直接影響公民權(quán)利行使的邊界，并構(gòu)成相對(duì)應(yīng)的行政執(zhí)法行為的依據(jù)。實(shí)踐中的爭(zhēng)議與分歧，無法為市場(chǎng)主體提供明確指引與穩(wěn)定預(yù)期，還可能造成行政管理活動(dòng)中執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、濫用行政權(quán)力的情況發(fā)生。當(dāng)下，亟須對(duì)這些關(guān)鍵問題予以明確，減少“模糊地帶”帶來的不利影響。

我們認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要重點(diǎn)關(guān)注的是，借助第三方展開的、具有營(yíng)業(yè)性虛擬貨幣業(yè)務(wù)活動(dòng)而非不借助任何外部服務(wù)的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”交易行為。其原因有二：其一，從《2021年通知》羅列的上位法來看，《商業(yè)銀行法（2015年修正）》第81條，《證券法（2019年修訂）》第180條、第202條、第212條，《期貨交易管理?xiàng)l例》第78條對(duì)“取締”的情形做出了規(guī)定，主要包括未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立商業(yè)銀行、證券公司、證券交易場(chǎng)所、期貨交易所等，或擅自從事、變相開展上述交易活動(dòng)的情形。由此可見，上位法中關(guān)于“取締”的授權(quán)應(yīng)針對(duì)提供專業(yè)服務(wù)的金融中介及其業(yè)務(wù)，本質(zhì)在于金融業(yè)是特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)，未取得資格從事特定業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)予以取締。純粹“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”交易并沒有第三方介入，風(fēng)險(xiǎn)基本限定于合同雙方當(dāng)事人不向社會(huì)迅速傳遞，對(duì)金融穩(wěn)定等公共利益不會(huì)造成影響，公法沒有必要進(jìn)行限制與干預(yù)，并且在實(shí)踐中也難以執(zhí)行。其二，從政策可實(shí)施性和監(jiān)管效能上，與其“全面禁止”不如“有的放矢”，可以創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)主體作為新型業(yè)務(wù)活動(dòng)“監(jiān)管抓手”。從國(guó)際監(jiān)管要求來看，作為國(guó)際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)的制定者，金融行動(dòng)特別工作組（FATF）發(fā)布《以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商指引》，創(chuàng)設(shè)了虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商（Virtual Assets Service Providers，VASP）作為新的反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)，包括為虛擬資產(chǎn)活動(dòng)提供服務(wù)且作為營(yíng)業(yè)（as a business conduct）的機(jī)構(gòu)或個(gè)人。一般情況下，通過“非托管錢包”的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”交易不直接受到金融行動(dòng)特別工作組的規(guī)制。換言之，金融行動(dòng)特別工作組監(jiān)管規(guī)則將合規(guī)義務(wù)施加給提供相關(guān)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，而并非個(gè)人。“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”交易對(duì)使用者有很高的技術(shù)要求，僅限于少數(shù)人使用，也難以被有效監(jiān)測(cè)，對(duì)于上述行為的監(jiān)管亦不符合監(jiān)管的成本收益原則。

最后，在《2021年通知》發(fā)布之前的較長(zhǎng)時(shí)間里，我國(guó)沒有明確全面禁止虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)?；诜ú凰菁凹韧瓌t和對(duì)公民信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，司法機(jī)構(gòu)不能忽視對(duì)虛擬貨幣相關(guān)權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)。虛擬貨幣私法定性模糊、法制供給嚴(yán)重不足，加大了案件審理與糾紛裁判的難度。在實(shí)踐層面，虛擬貨幣具有支付和投資的經(jīng)濟(jì)功能使其作為“財(cái)產(chǎn)”的屬性和價(jià)值得到國(guó)際上的普遍認(rèn)可，我國(guó)司法實(shí)務(wù)也逐漸認(rèn)可虛擬貨幣所具有的“網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)”屬性。公法領(lǐng)域的規(guī)范性文件常以“公共利益”之名進(jìn)入民事裁判文書中，對(duì)當(dāng)事人的合同自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)可能帶來較大負(fù)面影響。法官需要綜合考量公益與私益的關(guān)系，從民商法（私法）與金融監(jiān)管法（公法）兩個(gè)維度審視虛擬貨幣相關(guān)糾紛的裁判，思考是否以公共利益為理由否認(rèn)虛擬貨幣合同的效力及可兌換性。在維護(hù)金融穩(wěn)定等公共利益的前提下，最大化地實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的合同自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)。

四、結(jié)語

近年來，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革不斷加速，但金融科技業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展伴隨著市場(chǎng)失靈的可能，或引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。平衡好區(qū)塊鏈金融創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)防控與投資者權(quán)益保護(hù)這三者間的關(guān)系，促進(jìn)現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的健全與完善，是“十四五”時(shí)期建立科學(xué)、有效的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的應(yīng)有之義，也是政策制定者長(zhǎng)期考慮的方向。

我國(guó)虛擬貨幣的整治工作，是金融科技法治化監(jiān)管的一個(gè)“縮影”?！敖钚汀北O(jiān)管不僅存在于虛擬貨幣領(lǐng)域，也是金融科技監(jiān)管容易出現(xiàn)的一種監(jiān)管邏輯：對(duì)以金融科技創(chuàng)新為名但可能沖擊著金融市場(chǎng)秩序、損害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的業(yè)務(wù)，監(jiān)管部門傾向于采取嚴(yán)格限制或堅(jiān)決禁止的態(tài)度，以否定性評(píng)價(jià)的方式禁止相關(guān)金融科技業(yè)務(wù)。例如，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)借貸、互聯(lián)網(wǎng)股權(quán)眾籌等業(yè)態(tài)均曾“風(fēng)靡一時(shí)”，卻在“禁令型”監(jiān)管中受到重挫，最終“偃旗息鼓”甚至走向“灰黑地帶”。本文對(duì)虛擬貨幣整治工作的法治思索，不僅關(guān)乎中國(guó)對(duì)虛擬貨幣監(jiān)管方案的選擇，也關(guān)乎對(duì)金融科技“禁令型”監(jiān)管路徑的普遍性思考。

“禁令型”監(jiān)管的產(chǎn)生，主要源于兩大方面：一是監(jiān)管者過于倚重金融安全，傾向于通過嚴(yán)格限制乃至全面禁止的方式遏制風(fēng)險(xiǎn)；二是面對(duì)金融科技的“破壞性創(chuàng)新”，既有法律規(guī)范、監(jiān)管體制、監(jiān)管手段存在一定程度的監(jiān)管失靈，面對(duì)一些極端風(fēng)險(xiǎn)事件或問責(zé)壓力，監(jiān)管者被迫對(duì)新業(yè)態(tài)采取“一刀切”的禁令模式。“禁令型”監(jiān)管雖然能夠暫時(shí)性地應(yīng)對(duì)危機(jī)，但容易不當(dāng)減損或限制公民的權(quán)利，不利于創(chuàng)新業(yè)態(tài)的合規(guī)化轉(zhuǎn)型，從而引發(fā)安全與發(fā)展失衡的隱憂，這些隱藏的負(fù)面效應(yīng)需要引起足夠重視。

我國(guó)在虛擬貨幣乃至其他金融科技領(lǐng)域的“禁令型”監(jiān)管，是暫時(shí)的政策選擇與監(jiān)管觀望，為后續(xù)監(jiān)管政策的構(gòu)建與調(diào)整爭(zhēng)取了時(shí)間。金融科技新業(yè)態(tài)及國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)瞬息萬變，我國(guó)有必要持續(xù)探索更加符合金融科技風(fēng)險(xiǎn)特征的治理機(jī)制，及時(shí)對(duì)“禁令型”監(jiān)管進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。金融監(jiān)管政策的出臺(tái)需要平衡多元價(jià)值目標(biāo)、提升規(guī)范文件的實(shí)質(zhì)合法性基礎(chǔ)，以“穿透式”方法進(jìn)行分類規(guī)制，在政策調(diào)整中加強(qiáng)信賴?yán)姹Ｗo(hù)，通過制度優(yōu)勢(shì)引領(lǐng)新興行業(yè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定的話語權(quán)，不斷提升我國(guó)在區(qū)塊鏈金融乃至金融科技領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。