引言：

用好政府債券擴大有效投資，是帶動消費擴大內需、促就業(yè)穩(wěn)增長的重要舉措。2022年3月，《政府工作報告》提出，擬安排地方政府專項債券3.65萬億元；9月7日國務院常務會議明確依法盤活地方2019年以來結存的5000多億元專項債限額，70%各地留用，30%中央財政統(tǒng)籌分配并向成熟項目多的地區(qū)傾斜，各地要在10月底前發(fā)行完畢。2022年新增專項債券發(fā)行規(guī)模預計4.15萬億元，約為2018年的3倍，截止2022年10月12日，新增專項債券已發(fā)行35773億元。提高資金使用效益，“加快項目開工和建設，盡快形成實物工作量”是國務院和財政部對專項債券資金使用的基本要求，并且從2022年1月起，財政部每月將各地專項債券的發(fā)行、撥付、支出進度通報省級財政部門，并實施預警，明確將分配新增專項債務限額與各地實際支出進度掛鉤。如何加快專項債券支出進度，用足、用好專項債券成為當前地方政府關心的熱點問題。

一、支出慢的原因有哪些？

（一） 資金申請階段

1、項目謀劃和論證不足

2、發(fā)行前項目成熟度不足

3、項目儲備及發(fā)行管理體系不完善

（二） 資金使用階段

1、前期工作啟動慢推進慢

2、配套資金不能按時足額到位

3、項目施工進度慢

4、項目建設等發(fā)生重大調整

5、計量支付程序復雜

二、解決措施有哪些？

（一）做好預期管理，常態(tài)化推進專項債券工作

（二）壓實責任分工，細化工作任務多方參與，強化細化項目前期謀劃

（三）協(xié)同作戰(zhàn)，壓實各方責任

（四）“獎懲分明”，加強監(jiān)督管理

三、總評

一、支出慢的原因有哪些？

《財政部關于地方政府專項債券重發(fā)行輕管理方面問題的整改情況》及各省2021年度審計報告顯示，專項債券使用問題主要集中在支出進度慢以及使用不合規(guī)等方面，其中支出進度慢涉及71.4%的省份。按照債券資金的使用過程，地方政府專項債券可以劃分為申請階段、使用階段和償還階段。支出進度慢集中在債券資金使用階段，表現(xiàn)為難開工、難施工、難結算，根本原因在于資金申請階段準備工作不充分、項目成熟度低。

根據(jù)各地審計報告及多年的專項債券項目操作經(jīng)驗總結專項債券支出慢的原因，具體如下：

（一）資金申請階段

1、項目謀劃和論證不足

部分項目在前期謀劃準備時，缺少認真謀劃，對項目的可行性論證不足，對于后期可能出現(xiàn)的用地障礙和環(huán)評問題缺少與相關部門的溝通，對專項債券資金使用范圍理解不準確，對專項債券評審標準握不到位，對項目的融資收益平衡論證不充分，這類項目不僅在資金申請階段難以通過省級評審，而且在實施階段，容易出現(xiàn)開工難，建設內容及規(guī)劃設計頻繁調整的問題，使得債券資金不能如期支出，出現(xiàn)“趴賬”閑置的情況。

2、發(fā)行前項目成熟度不足

項目成熟度是影響專項債券資金支出的重要原因，成熟度高的項目可以迅速形成實物工作量。一個成熟的專項債券項目通常具備以下兩個特點：

（1）規(guī)劃、設計符合實際、符合需求，立足當前、利于長遠，項目實施中不發(fā)生重大調整，項目推進不存在實質性障礙；

（2）相關手續(xù)批復及招投標工作已經(jīng)完成，項目已具備開工條件。

從實踐來看，很多項目在債券發(fā)行前成熟度不足，包括用地尚未取得，環(huán)評尚未辦理，招投標流程甚至尚未啟動等多種情況，債券發(fā)行后，資金要閑置數(shù)月等待項目開工建設。

3、項目儲備及發(fā)行管理體系不完善

經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，部分市縣已建立專項債券工作常態(tài)化推進機制，按照“謀劃一批，儲備一批，實施一批”思路有條不紊的整體推進，成熟一批，發(fā)行一批，避免錢等項目；但也有部分地區(qū)專項債券工作尚未形成良性循環(huán)，項目儲備及發(fā)行管理體系尚不完善，項目謀劃倉促，項目儲備不足，符合條件的發(fā)行備選項目少，在此情況下，部分項目超計劃安排債券資金的問題時有發(fā)生。

（二）資金使用階段

工程建設包括決策階段、勘察設計階段、施工準備階段、施工階段、竣工驗收階段和評估階段。從工程建設的角度看，專項債券難支出主要出現(xiàn)在勘察設計階段和施工準備階段，此外配套資金到位情況、支出程序等也是影響債券資金支出的重要原因。

1、前期工作啟動慢推進慢

項目環(huán)評手續(xù)方面，項目環(huán)境影響報告書批復、環(huán)境影響報告表批復的辦理用時均比較長。

項目用地手續(xù)方面，土地報征、拆遷安置等環(huán)節(jié)均需要較長時間，甚至可能出現(xiàn)重大障礙（比如無法與拆遷戶達成一致等）而無法按原計劃順利實施的情況，因此，如果債券發(fā)行前用地尚未取得，則資金支出進度將面臨較大的不確定性。

除了環(huán)評和用地手續(xù)，項目勘察設計、招投標流程等環(huán)節(jié)通常也需要2-3個月。因此，前期工作需要早啟動早推進。而實踐中，很多項目在債券資金到位后才開始啟動用地手續(xù)、勘察設計、招投標流程等工作。

2、配套資金不能按時足額到位

從專項債券項目資金籌措來源看，主要包括資本金、債券資金和市場化融資資金。對于項目資本金，應《國務院關于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)【2019】26號）和《國務院關于調整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)【2015】51號）要求配置，受疫情影響，部分地區(qū)財政資金緊張，資本金無法按時足額到位，土地費及設計費、勘察費等前期費用等不能及時解決，造成前期工作推進緩慢。

3、項目施工進度慢

部分項目實施進度預估不準，實際推進進度滯后于原申報進度；也有部分項目由于施工組織不力，施工方出現(xiàn)經(jīng)營困難，施工的自然條件和新冠疫情影響等原因導致項目工程建設推進緩慢。

4、項目建設等發(fā)生重大調整

根據(jù)《地方政府專項債券用途調整操作指引》（財預[2021]110號），專項債券一經(jīng)發(fā)行，應當嚴格按照發(fā)行信息公開文件約定的項目用途使用債券資金，嚴禁擅自隨意調整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調整等行為。

建設內容增減調整、項目業(yè)主變更、用地調整、設計變更等情況一旦出現(xiàn)，項目推進就會出現(xiàn)停滯，重新辦理手續(xù)批復，嚴重影響資金支出進度。

在履行具體調整變更程序方面，目前也缺少具體操作指引和細化要求，項目既無法推進，也不知道如何變更，不敢變更，進退兩難。比如，已發(fā)行項目需要變更項目業(yè)主，從項目自身手續(xù)批復到省級審核備案資料再到面向市場的信息披露，具體變更有多少個程序環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)應該在什么時間、向哪個部門、提交哪些材料等缺少具體操作指引。

5、計量支付程序復雜

專項債券資金支出除了要符合相關財政政策的規(guī)定之外，還要符合建設合同約定的付款流程。在工程施工過程中，工程款的支付分為預付款、進度款和竣工決算款，支付流程非常嚴格。同時，基于風險控制管理等原因，預付款、進度款和竣工決算款簽字審批支付流程復雜，用時長，支付比例較低也是普遍存在的現(xiàn)象。

2022年6月財政部發(fā)布《關于完善建設工程價款結算有關辦法的通知》，要求“提高建設工程進度款支付比例。政府機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)建設工程進度款支付應不低于已完成工程價款的80%；同時，在確保不超出工程總概（預）算以及工程決（結）算工作順利開展的前提下，除按合同約定保留不超過工程價款總額3%的質量保證金外，進度款支付比例可由發(fā)承包雙方根據(jù)項目實際情況自行確定?！薄?/p>

2022年7月廣東省發(fā)改委、住建廳等7部門聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范招投標領域工程建設保證金收取有關工作的通知》，將重點檢查以下違規(guī)情形：違反《建設工程價款結算管理暫行辦法》《廣東省建設工程造價管理規(guī)定》《保障中小企業(yè)賬款支付條例》等規(guī)定，不付預付款或預付款比例低于10%、進度款比例低于60%、竣工結算比例低于97%的，其中政府機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)建設工程進度款支付比例低于已完成工程價款的80%的。

二、解決措施有哪些？

2022年，財政部通過專項債券穿透式監(jiān)測、專項債券支出進度通報預警制度等頂層制度的不斷完善來加強專項債券資金管理、防止資金閑置沉淀。財政部還表示，要常態(tài)化開展專項債券資金使用情況核查，做到從嚴監(jiān)管不留空檔，會同有關部門建立違規(guī)使用專項債券處理處罰機制，將審計查出問題納入處理處罰范圍，提高違法違規(guī)成本。在中央加強資金使用監(jiān)管背景下，建議地方政府可以從以下幾個方面開展工作，提高專項債券的支出進度。

（一）做好預期管理，常態(tài)化推進專項債券工作

前期工作進展、項目成熟度是影響債券資金支出進度最重要的因素。前期工作早啟動，項目早成熟，債券到位后就可以盡快形成實物工作量，道理很簡單，為什么很多項目還是前期工作進展慢甚至在債券到位后才啟動前期工作呢？一個很重要的原因在于專項債券工作在自上而下的預期管理、各級地方政府自身的預期管理方面還不完善。

近幾年財政部和發(fā)改委每年要求地方申報項目資金需求的時間是不同的，每年幾個批次也是動態(tài)的，財政部和發(fā)改委對地方項目的審核時間、審核范圍和審核標準也在變化和調整之中，比如，部分已發(fā)行項目未通過次年需求審核，可能會面臨無法續(xù)發(fā)的問題，因此，一旦出現(xiàn)需求申報窗口、發(fā)行窗口，難免會出現(xiàn)項目良莠不齊蜂擁而上，超進度發(fā)行債券“落袋為安”的情況。

部分地方政府對于債券項目每年的評審時間、評審批次、評審標準等評審管理體系尚處于調整建設之中，區(qū)縣及項目單位等進行項目謀劃和準備時則難以規(guī)劃和安排各個環(huán)節(jié)的工作和時間。

區(qū)縣政府對每年擬發(fā)行項目在統(tǒng)籌規(guī)劃和預期管理方面也存在不足，部分項目單位擔心后續(xù)債券資金無法到位而超進度申請資金。

新預算法頒布實施后，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉借債務的唯一合法途徑。項目收益專項債券自2018年大規(guī)模發(fā)行開始，至今已有5年時間，做好預期管理，引導各級地方政府和項目單位常態(tài)化推進專項債券工作具有十分重要的現(xiàn)實意義。

需求申報節(jié)點及標準明確、項目評審節(jié)點及標準明確、債券發(fā)行時間及范圍明確，有利于地方政府和項目單位有序開展前期工作，組織項目建設，安排資金支出。針對新建項目，根據(jù)開工時間安排資金；針對續(xù)建項目，按照工程進度保障資金；針對儲備項目，適時安排前期資金，逐步構建政府投資項目梯次遞進、有序建設的良好格局。

（二）多方參與，強化細化項目前期謀劃

對于專項債券項目前期謀劃，建議一是精準謀劃，對焦十大投向等專項債券支持領域，按照“謀劃一批，儲備一批，實施一批”的思路，各行業(yè)主管部門深挖潛力，補短板，適度超前謀劃，增加儲備項目數(shù)量；二是專業(yè)謀劃，引入高水平咨詢機構聯(lián)合會戰(zhàn)，結合當?shù)刂卮笳?、重大改革、重大?guī)劃及計劃等，對政府投資項目提前研究謀劃，提高項目申報成功率，提升儲備項目質量。

根據(jù)《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，金融機構可以對符合要求的專項債項目進行配套融資。債貸組合對項目的要求比較高，項目的未來基金性收益、專項收入等必須滿足還債和還貸的要求。建議引導金融機構提前介入專項債項目策劃，靈活運用信貸產(chǎn)品，結合實際提供量身定制的金融服務，更好的發(fā)揮專項債券四兩撥千斤的作用。

（三）協(xié)同作戰(zhàn)，壓實各方責任

建議地方政府成立由財政、發(fā)改、國土、住建等部門組成的專項債券支出工作專班，緊盯項目實施，咬定目標、倒排工期、掛圖作戰(zhàn)、加班加點，直面項目實施過程中的問題，重點攻堅，抓好開工、建設、支付“三個環(huán)節(jié)”，以項目快開工、快建設推動資金快支出、快見效。聚焦“快開工”，堅持“急事急辦、特事特辦”，通過綠色通道、并聯(lián)審批、專班服務等方式，切實破解專項債券項目“審批慢”“開工難”等堵點問題。聚焦“快建設”，督促項目施工單位加大力量投入、加快施工進度，三步并作兩步、兩步并作一步，通過多點開花、多線推進全面加快項目建設進度。聚焦“快支付”，緊盯“零支出”“慢支出”項目，拿出針對性、精準性措施，高質高效完成專項債券資金支出任務。

（四）“獎懲分明”，加強監(jiān)督管理

財政部明確將分配新增專項債務限額與各地實際支出進度掛鉤，建議各省、市、縣參照財政部做法，在債券發(fā)行額度分配方面與支出進度掛鉤，與儲備項目數(shù)量掛鉤，形成明確的機制和預期。對積極申報、提前謀劃、規(guī)范支出進度快的部門和單位進行激勵，對有條件申報而未申報、對債券申報消極應付、項目進度推進慢的部門和單位進行通報，“獎懲分明”，引導各級地方政府和項目單位多儲備高質量項目，多發(fā)行成熟度高的項目，保障債券資金盡快形成實物工作量，發(fā)揮資金使用效益。

目前大多省份，對于專項債券項目的審核屬于綜合評價，從項目公益性、收益性等前置條件審核到收入、成本、手續(xù)批復辦理情況等細節(jié)，只要綜合評分達到要求，即可作為發(fā)行備選項目。建議加強債券發(fā)行前對項目成熟度的二次審核，明確擬發(fā)行項目成熟度標準，提高債券發(fā)行“門檻”。

同時，加大日?？己吮O(jiān)督力度，完善項目臺賬、資金支出臺賬，定期通報專項債券發(fā)行、資金撥付和支出進度，對進度緩慢的市縣、部門和單位實施預警提示，同時定期召開專項債券支出調度會議，針對推進過程中出現(xiàn)的問題進行分析和跟蹤，直至問題解決。

三、總 評

地方政府專項債券是落實積極財政政策的重要抓手，是應對經(jīng)濟下行壓力，拉動投資最直接、最有效的政策工具之一。隨著各地加大力度推進項目開工建設，如何采取更有力的舉措加快專項債券資金支出進度，防止資金沉淀閑置，盡快形成實物工作量，對于穩(wěn)投資促增長、保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間具有重要意義。深入分析問題原因，研究進一步完善專項債券管理措施，持續(xù)加強“借、用、管、還”全流程管理，促進資金規(guī)范高效使用。專項債券的使用管理是一項政策性強且復雜度高的系統(tǒng)性工作，除了頂層制度的不斷完善外，更需要相關部門轉觀念轉作風，克服畏難心理，主動鉆研、創(chuàng)新性謀劃，上下一心，以釘釘子的精神、以繡花功夫把工作做扎實、做到位，用足用好專項債券政策。