新基建：要更好地發(fā)揮民間資本的作用

專項債與新基建是緊密聯(lián)系在一起的。2008年的四萬億經(jīng)濟刺激計劃，多投向“鐵公雞”（鐵路、公路、機場），那么2020年可能實施的刺激計劃呢？從各地公布的投資規(guī)劃來看，不完全統(tǒng)計就超過30萬億元。新基建更是其中的熱點。當然，這樣的投資規(guī)模更多是規(guī)劃，能落在2020年的投資遠小于這個數(shù)，財政投資規(guī)模只會更小。

專項債籌集的資金投往何處？市場想象最多的是有相當比例的資金將投向新基建領(lǐng)域。從政策面來看，新基建與制造業(yè)升級聯(lián)系在一起，民間資本應在新基建中發(fā)揮重要作用。2018年底中央經(jīng)濟工作會議提出：“加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設”。2020年1月3日國務院常務會議提出“出臺信息網(wǎng)絡等新型基礎設施投資支持政策”，在這次會議的新聞稿上，我們看到新基建是與大力發(fā)展先進制造業(yè)、出臺信息網(wǎng)絡等新型基礎設施投資支持政策聯(lián)系在一起的，是要推進智能、綠色制造。而且，會議強調(diào)更好發(fā)揮民營和中小企業(yè)在制造業(yè)投資中的作用。鑒于中小企業(yè)中絕大部分是民營企業(yè)，我們可以將此理解為民間資本將在新基建中發(fā)揮重要作用。當然，新基建中的財政力量不可或缺。

新基建來了，舊基建仍需發(fā)力

代表舊基建的“鐵公雞”（鐵路、公路、機場）需求仍然存在，主體需求的強度也發(fā)生了相應變化。人口集聚的城市群，對舊基建的需求仍然很旺盛。一些傳統(tǒng)的規(guī)劃指標已不能適應發(fā)展的需要。例如，機場的分布問題。越來越多的城市需要更便捷地利用本地機場。過去，是否擁有機場和航線的多少代表了一個城市的地位，這是從行政意義視角理解機場，但現(xiàn)在更多的城市是從商務出行和貨物貿(mào)易的實際需要提出建設新機場、擴大新機場或擴充航線的要求。擁有多個機場的城市和距離較近的機場都將越來越多。機場和航線的布局關(guān)鍵在于市場的新需要。

高速公路、高速鐵路同樣存在類似問題。高速鐵路改變了中國，高速鐵路介于新舊基建之間，從出現(xiàn)時間來看，它更像是舊基建。雖然這些年公路、鐵路均有較快發(fā)展，但是人口流動和貨物流動繁忙的地區(qū)，對公路、鐵路網(wǎng)的密度提高提出了新要求。大城市群的崛起，要求有更加匹配的基礎設施。當然，更發(fā)達地區(qū)對舊基建的標準也提出了更高要求。一些傳統(tǒng)鐵路網(wǎng)發(fā)達的地區(qū)如東北地區(qū)，在高速鐵路的發(fā)展上慢了，從區(qū)域發(fā)展來看，這些地區(qū)也需要舊基建。

新基建更應依靠市場力量，財政投資不應復制舊基建支出模式

在通常所列的新基建九大領(lǐng)域：5G、特高壓/電力物聯(lián)網(wǎng)、高鐵/軌道交通、新能源汽車/充電樁、云計算/數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、超高清、物聯(lián)網(wǎng)，企業(yè)都已在其中運作，且處于重要地位。在這些領(lǐng)域中，市場人氣并不小，說明市場對這些領(lǐng)域的投資整體上是認可的，市場資金愿意投入其中。積極財政政策擴大支出的財政力量發(fā)揮應體現(xiàn)在充分利用市場力量，包括財政投資在內(nèi)的財政支出需要四兩撥千斤。財政的新基建支出不應該復制舊基建支出模式。

新基建領(lǐng)域所蘊含的極大市場機會和所需要的巨額投入，決定了僅靠財政投資，靠專項債融資是遠遠不夠的。近年來，財政在某些新基建領(lǐng)域的投入經(jīng)驗教訓需要總結(jié)反思。例如，新能源汽車/充電樁方面的支出不小，新能源汽車行業(yè)有了發(fā)展，但距離全球領(lǐng)先的技術(shù)創(chuàng)新水平仍有差距。

財政補貼的逐步退出和補貼方式的變化均有經(jīng)驗可以總結(jié)。財政補貼如果不能換來新技術(shù)，不能換來新行業(yè)的發(fā)展，那么補貼的意義就大打折扣。而且，在市場經(jīng)濟條件下，財政補貼不應扭曲市場的公平競爭。

財政資金有限，每一分錢都應用在刀刃上，每一分錢都應轉(zhuǎn)化為實實在在的績效。新基建領(lǐng)域財政力量的發(fā)揮，要處理好政府和市場的關(guān)系，防范化解可能的財政風險。新基建領(lǐng)域涉及不少新技術(shù)，這些技術(shù)應該在實驗室中進一步完善，還是到市場中去接受檢驗？如果市場運作長期高度依靠財政資金支持，那么這至少說明財政支持應更多地研發(fā)環(huán)節(jié)，促進科技創(chuàng)新更加重要。更加公平的科研經(jīng)費競爭，受益的不是特定的某家企業(yè)，而是社會整體。

新舊基建用專項債，必須符合收益覆蓋支出的基本要求

無論是新基建，還是舊基建，只要是通過專項債融資，運作邏輯是一樣的，即基建項目的收益應能夠覆蓋支出，這是專項債融資的基本要求。

基建投資應設法提高效益，特別是要引入市場方法。每一個專項債融資細目，都有投資項目可行性報告，但可行性評估往往基于一系列假設條件。正常的行政審批程序，在各種條件約束下，不一定能找到可行性報告隱含的風險。這個缺陷又該如何彌補？

如果項目能夠吸引市場主體，那么讓市場主體參與決策，財政風險就可能大幅下降。

專項債融資項目收益可以覆蓋支出，說明項目有利可圖。有利可圖不等于市場主體就有參與的意愿，這里還有利多利少的問題。只有當市場主體的利潤達到預期，或市場主體參與專項債融資項目的收益大于參與其他投資項目時，參與意愿才會強烈。按此，專項債融資的潛在項目可以分為兩種：

第一種是不需要采取任何措施，市場主體都有參與意愿的投資項目；第二種是需要采取一定措施后市場主體才有參與意愿的投資項目。

只要市場主體有參與意愿的專項債融資項目，就是合格的專項債券項目。市場主體參與意愿，是檢驗專項債券融資是否合適的一個標準。只要引導得法，這大大降低專項債融資的風險。上述第一種項目甚至不需要專項債融資，市場主體就可以直接操辦，關(guān)鍵的是放松規(guī)制。一個專項債融資項目，不需要一分錢的補貼，市場主體就愿意全面投資，在保證公共利益的前提下，這樣的項目就應該讓市場主體去做。啟動這樣投資不一定要靠財政力量，地方政府也不必親力親為。

這里更需要放權(quán)，放松規(guī)制。松綁后，市場所需要的投資就很容易啟動。

面對這種情形，政府，特別是地方政府，不用承擔債務風險，還能把所要做的事做了，何樂而不為？

對于第二種項目，設計合格的PPP（政府和社會合作關(guān)系，或公私合作伙伴關(guān)系）合同，可以讓市場主體有意愿參與投資，并通過承擔風險獲得對應的收益。對于政府來說，市場參與意味著政府可以用較少資金撬動較大資金需求的項目。對于建設資金不足的地方政府來說，借助合格的PPP引導社會資金，意義更是重大。對于全社會來說，這可以更好地讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。對于地方政府來說，這也是一個觀念轉(zhuǎn)變的機會。在理想的市場經(jīng)濟條件下，政府應奉行競爭中性原則，不與市場主體爭利，并最終通過稅收共享紅利。

政府投資獨家受益的想法不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟的理念。改革開放以來，這樣的教訓已有不少。地方政府自己擁有企業(yè)，獲利時，利稅同時歸地方政府，皆大歡喜；虧損時，企業(yè)不僅納稅有困難，利潤上繳就更不用說了，地方政府常常還要附帶承擔虧損補貼的連帶責任，于是，不少地方政府最終選擇不再直接擁有大部分國有企業(yè)。結(jié)果是，一方面市場活力得到釋放，另一方面對于所有企業(yè)，政府只管征稅就好，省掉很多麻煩，可以更加聚精會神去提供公共產(chǎn)品。

短期內(nèi)，對于有利可圖的投資項目，要放手讓市場主體參與，不少地方政府難免有不舍得的心理，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟觀念還不能真正樹立起來時，這很正常，但如果可以轉(zhuǎn)變觀念，那么彎路可以少走，代價可以少付出。

新基建所涉及的領(lǐng)域均與高科技有關(guān)?？萍紕?chuàng)新的具體領(lǐng)域，按部就班的政府行政管理運作方式，是很難做好的，因為其中有太多的不確定性。既然現(xiàn)實中有眾多市場主體愿意參與其中，那么最好的辦法就是激發(fā)企業(yè)家精神，釋放企業(yè)創(chuàng)新的能量。政府參與新基建領(lǐng)域秉承的原則應是，

市場愿意做的，政府就不用介入；市場做不好的，政府可以參與，但還是應盡可能讓市場來做；政府只做市場做不了的事。

一些公共平臺建設，如果政府不參與，那么這可能形成壟斷，妨礙市場競爭，這應該是財政力量發(fā)揮的領(lǐng)域。但是，如果引導得法，多平臺建設也可能促進市場競爭，而政府不需要直接投資。為此，

要改變過去那種防止“重復建設”的思維，市場力量的“重復建設”恰恰是競爭的體現(xiàn)，新技術(shù)創(chuàng)新的機會蘊藏在其中。

政府對新基建領(lǐng)域的引導可以是政府資金的注入，但明顯地，這樣的資金注入與直接投資有千差萬別。

財政支出不應累積新風險，新基建要換成市場需要的公共產(chǎn)品

財政的基建支出要有更好效果，資金就必須真正地花出去。地方政府發(fā)行專項債之后，將大量資金用于土地儲備和棚戶區(qū)改造，這樣的做法需要優(yōu)化。專項融資籌集的資金土地儲備化，會強化既有的土地財政模式，但這樣的模式正面臨房地產(chǎn)市場可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，會讓財政風險進一步累積。當然，模式的轉(zhuǎn)變需要一個過程。但是，老路不能一直走下去。棚戶區(qū)改造和其他安居工程需要推進，但不能簡單地復制過去的容易推高房價的房地產(chǎn)開發(fā)模式。

從防范化解可能的財政風險來看，還是應該將專項債融資與必須由政府推動的建設項目結(jié)合起來，集中精力只做政府該做的事。

這樣的新建設，應該換來新市場經(jīng)濟秩序；這樣的新投資，迎來的是與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的市場秩序；

政府所參與的新基建，應該換來的是新基建領(lǐng)域市場不能提供或充分提供的公共產(chǎn)品。

總之，新基建中的財政力量只在政府應該發(fā)揮作用的領(lǐng)域，財政支出擴張應體現(xiàn)在其他地方，如社會服務等短板領(lǐng)域。