作者|席加省 資深國資國企研究專家

擁有18年以上的國企改革、管理咨詢經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)高級管理工作經(jīng)驗(yàn)，常年活躍在國企改革一線，深度服務(wù)客戶超過100家，執(zhí)行咨詢項(xiàng)目超過200個(gè)

很多城投公司都在謀求轉(zhuǎn)型。面對日益嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢和日益嚴(yán)格的財(cái)政及金融監(jiān)管政策，很多城投公司債務(wù)纏身、融資受限、項(xiàng)目乏力、內(nèi)外交困。面對現(xiàn)狀，很多地方政府紛紛推動城投公司轉(zhuǎn)型，希望以轉(zhuǎn)型求發(fā)展，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，擺脫發(fā)展困境。

在城投公司轉(zhuǎn)型方向中，有一種模式叫國有資本投資公司（簡稱：國投公司）。近些年的城投公司轉(zhuǎn)型中，似乎國投公司格外受到青睞，各地紛紛改組或新設(shè)國投公司，希望以此走上發(fā)展的康莊大道。

但現(xiàn)實(shí)很骨感。很多城投公司并沒有因?yàn)楦臑閲豆揪蜔ㄈ灰恍拢呱习l(fā)展的快車道。相反，人還是那一批人、事還是那一些事，模式還是那個(gè)模式，國投公司成為“新瓶裝舊酒”，并沒有改變這些城投公司的命運(yùn)，債務(wù)危機(jī)仍然迫在眉睫，融資瓶頸仍然難以突破，公司效益仍然一言難盡，困境依然還是走不出去。

顯然，期望改名就走出困境本身就是幻想。并且，城投公司轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵也不在國投公司這種模式上。想要真正走出困境，必須要找準(zhǔn)方向、精準(zhǔn)定位、持續(xù)努力，絕不是換個(gè)新名字、掛個(gè)新牌子那么簡單。

01

國投公司模式并不適合所有的城投公司

城投公司似乎從表面上看很容易轉(zhuǎn)型為國投公司?？蓪?shí)際上，城投公司跟國投公司之間的距離可是極為遙遠(yuǎn)。

國投公司是國有資本運(yùn)作的兩類公司之一。國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司（簡稱：國運(yùn)公司）是國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)制改革的產(chǎn)物。區(qū)別于實(shí)體類國有企業(yè)，國投公司和國運(yùn)公司本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)型，是重大的改革。

兩類公司是資本類公司，實(shí)體公司則是產(chǎn)業(yè)類公司。兩類公司都是從事資本運(yùn)作的，是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺，主要業(yè)務(wù)是開展國有資本運(yùn)作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。

國投公司是以產(chǎn)業(yè)競爭力為核心，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，以投資、融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運(yùn)作等為手段，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，著眼點(diǎn)是國有資本的控制力、影響力。

國運(yùn)公司是以國有資本回報(bào)為核心，以財(cái)務(wù)性持股為主，以股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等為手段，盤活國有資產(chǎn)存量、融合社會資本，著眼點(diǎn)是國有資本的合理流動和保值增值。

城投公司又是什么呢？城投公司出身可謂是解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌措問題，其功能清晰且單一：融資平臺。長期以來，城投公司功能單一、模式簡單（委托代建），長期充當(dāng)?shù)胤秸牡诙?cái)政和委托代建方的角色，其業(yè)務(wù)核心是兩個(gè)：融資、項(xiàng)目。

城投公司顯然可以轉(zhuǎn)型為國投公司。但從實(shí)際上看，城投公司實(shí)際上是兼具國投公司、國運(yùn)公司的雙重功能。

同時(shí)，城投公司轉(zhuǎn)型為國投公司有現(xiàn)實(shí)的難度。第一，從設(shè)立方式上看。如果是新設(shè)國投公司，則容易空心化，增加夾層但功能很難發(fā)揮。如果是改組為國投公司，則原來的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、債務(wù)、人員剝離重組也是巨大問題。第二，從城投公司功能來看，其核心還是圍繞“城市”和“產(chǎn)業(yè)”推進(jìn)資源、資產(chǎn)經(jīng)營，遠(yuǎn)談不上資本運(yùn)營階段。

因此，城投公司的轉(zhuǎn)型絕不只有國投公司這一個(gè)方向，大可不必趕時(shí)髦。城投公司轉(zhuǎn)型是目標(biāo)，路徑可以多樣化，既可以成為國投公司，也可以發(fā)展成金融集團(tuán)，也可以發(fā)展成開發(fā)建設(shè)集團(tuán)，也可以成為產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商。這就需要城投公司立足區(qū)域，正視現(xiàn)實(shí)，揚(yáng)長避短，找到最適合的路。

02

城投公司走出困境的核心是市場化經(jīng)營

城投公司轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是市場化經(jīng)營。通過市場化經(jīng)營，城投公司從輸血發(fā)展變?yōu)樵煅l(fā)展，從依賴財(cái)政變?yōu)榉床肛?cái)政，走出可持續(xù)的發(fā)展道路。

城投公司想要真正擺脫困境，建立良性的資源-資產(chǎn)-資本-資金循環(huán)是關(guān)鍵。資源、資產(chǎn)、資本、資金如何循環(huán)？業(yè)務(wù)是核心。強(qiáng)大的業(yè)務(wù)能夠產(chǎn)生收入、利潤、經(jīng)營現(xiàn)金流，是資源價(jià)值變現(xiàn)的關(guān)鍵，是資產(chǎn)得以保值增值的基礎(chǔ)，是資本和實(shí)體相融合的核心，是資金得以循環(huán)利用的先決條件。

如何做好市場化經(jīng)營？城投公司要抓“1+3”的經(jīng)營體系。

所謂“1”是經(jīng)營的核心：以區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)經(jīng)營。城投公司不能拋開區(qū)域經(jīng)濟(jì)談發(fā)展，或者盲目全國化發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)才是城投公司安身立命的根本，是夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

因此，城投公司的業(yè)務(wù)選擇、業(yè)務(wù)組合就極具區(qū)域特色。城投公司的核心業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)范圍要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去篩選，要從地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中去謀劃。城投公司的業(yè)務(wù)要深度融合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

不過，城投公司要警惕過度多元化。圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城投公司最大的問題不是業(yè)務(wù)匱乏，是業(yè)務(wù)太多太雜，沒核心、不聚焦，什么都做，什么也做不好。城投公司業(yè)務(wù)要聚焦、專業(yè)化。選擇最有優(yōu)勢的業(yè)務(wù)，同時(shí)要從項(xiàng)目思維向產(chǎn)業(yè)思維轉(zhuǎn)變，做實(shí)業(yè)務(wù)主體。

所謂“3”是指城投公司業(yè)務(wù)發(fā)展的三大支撐：資源、資產(chǎn)、資本。

第一，要做好資源經(jīng)營。城投公司最大的優(yōu)勢是什么？是地方政府擁有的資源，大到土地，小到門面房，政府擁有的國有經(jīng)營性資產(chǎn)遍布整個(gè)城市與開發(fā)區(qū)。讓這些資源充分發(fā)揮價(jià)值，城投公司責(zé)無旁貸。

但有資源和能經(jīng)營好資源是兩回事。有些城投公司面對政府擁有的資源是不會要、不敢要、不會用，甚至暴殄天物。因此，城投公司應(yīng)該要有城市資源經(jīng)營的理念、模式、方法，激活存量資源、創(chuàng)造增量資源，為政府創(chuàng)造價(jià)值，為自身發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。

第二，要做優(yōu)資產(chǎn)經(jīng)營。傳統(tǒng)上，城投公司極為看重資產(chǎn)規(guī)模，這是城投公司評級增信的基礎(chǔ)，“有噸位才有地位”根深蒂固。這也造成了很多城投公司盲目堆積資產(chǎn)，資產(chǎn)大而不強(qiáng)、結(jié)構(gòu)不良，資產(chǎn)的經(jīng)營性差。

因此，城投公司要圍繞資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、效益展開資產(chǎn)經(jīng)營。城投公司存量資產(chǎn)要優(yōu)化，千方百計(jì)盤活存量資產(chǎn)，同時(shí)新增優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，推動公益性資產(chǎn)的置換，提高資產(chǎn)經(jīng)營能力，提高凈資產(chǎn)收益率。

第三，要做強(qiáng)資本經(jīng)營。城投公司長于融資，與金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)打交道很多，但對于多層次的資本市場了解不多，自身的金融業(yè)務(wù)短板很突出。

因此，城投公司要樹立產(chǎn)融結(jié)合的模式，在資本運(yùn)作上做強(qiáng)，以市場化模式補(bǔ)齊發(fā)展的金融短板，真正能夠建立產(chǎn)業(yè)-資本互動模式，推動金融要素聚集，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更優(yōu)良的資本環(huán)境。

03

城投公司走出困境的保障是機(jī)制改革

如果不推動城投公司進(jìn)行市場化機(jī)制改革，走出困境無從談起。對于城投公司來說，市場化經(jīng)營機(jī)制改革主要包括如下三個(gè)要點(diǎn)：

第一，重塑政企關(guān)系。城投公司是地方政府投資設(shè)立的。地方政府是城投公司的出資人（唯一股東），在法律上擁有股東權(quán)利，同時(shí)地方政府還在城投公司的業(yè)務(wù)、重大事項(xiàng)、甚至日常經(jīng)營管理上擁有決定作用。

城投公司想要發(fā)展，政企關(guān)系必須要重塑，方向就是從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)型，地方政府從承擔(dān)無限責(zé)任、行政管理的方式轉(zhuǎn)為承擔(dān)有限責(zé)任、理清政企邊界、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的資本管理模式，推進(jìn)國資監(jiān)管體制改革。

特別要注意，地方政府應(yīng)該科學(xué)界定國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、城投公司的關(guān)系。城投公司的情況很特殊，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與城投公司平級甚至級別不如城投公司，城投公司的業(yè)務(wù)主要來源于地方政府直接決定或其他的部門，所以理清國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與城投公司的關(guān)系很重要，不能生搬硬套國資監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定。

第二，強(qiáng)化集團(tuán)管控。城投公司天然具有集團(tuán)化發(fā)展的條件，這體現(xiàn)在城投公司旗下各類獨(dú)資、控股、參股子公司眾多，業(yè)務(wù)相當(dāng)多元化，想不集團(tuán)化發(fā)展都難。

城投公司集團(tuán)化發(fā)展要解決整體效率和風(fēng)險(xiǎn)的問題。對于子公司眾多的城投公司來說，維護(hù)集團(tuán)整體價(jià)值最大化才是核心目標(biāo)，因此要提高效率、防范風(fēng)險(xiǎn)，要強(qiáng)化集團(tuán)的戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)、人力資源、風(fēng)險(xiǎn)、信息化的管控能力。

城投公司還要解決業(yè)務(wù)經(jīng)營的活力和效率問題。當(dāng)然，集團(tuán)與子公司之間的權(quán)責(zé)邊界絕對不是一成不變的，絕不能“一統(tǒng)就死”、“一放就亂”，要根據(jù)子公司的功能定位、對集團(tuán)貢獻(xiàn)、業(yè)務(wù)規(guī)模等各個(gè)方面設(shè)立權(quán)責(zé)界面。

第三，激發(fā)內(nèi)生動力。與一般國有企業(yè)不同，城投公司面臨的人力資源問題尤為復(fù)雜，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，薪酬體系落后、績效考核形同虛設(shè)、重組整合沖突等問題交織在一起。

轉(zhuǎn)變管理模式尤為重要。傳統(tǒng)城投公司管理體制實(shí)際上是參照黨政事業(yè)單位的，無論是職位設(shè)置、薪酬體系等大概都是如此。市場化經(jīng)營機(jī)制改革，就是要將參照系從政府轉(zhuǎn)到市場，將價(jià)值原點(diǎn)從身份轉(zhuǎn)變?yōu)閸徫?，建立市場化激?lì)約束機(jī)制。

激勵(lì)約束機(jī)制是核心。顯然，大鍋飯不可取，對核心人才、高貢獻(xiàn)人才的激勵(lì)必須要市場化，讓激勵(lì)機(jī)制更有張力、更有競爭力。同時(shí)要強(qiáng)激勵(lì)、嚴(yán)考核，增加壓力，建立科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制。