7月24日中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下半年經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議指出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。

與4月底中共中央政治局會(huì)議提出的，要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)的表述相比，此次會(huì)議對(duì)地方債化解工作的表述出現(xiàn)了明顯的變化。

對(duì)地方債表述有何新變化？

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒對(duì)貝殼財(cái)經(jīng)記者表示，會(huì)議高度重視地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，總體思路延續(xù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和4月政治局會(huì)議的基調(diào)，但是表述也出現(xiàn)了明顯的變化：不僅從增量和存量的角度，更加強(qiáng)調(diào)一攬子化債方案，這基于問(wèn)題的復(fù)雜性以及債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)交織特征提出了系統(tǒng)性、綜合性解決方案，這體現(xiàn)了中央一貫強(qiáng)調(diào)的系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌理念。

去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量”；4月政治局會(huì)議提出：“要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”；本次政治局會(huì)議提出：“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。

防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一直在路上

羅志恒指出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)、統(tǒng)籌思維。地方債務(wù)的形成原因復(fù)雜，包括體制性原因，又經(jīng)過(guò)經(jīng)年累月的積累，解決也非一朝一夕可以完成。尤其是當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)交織，需要注意處置的力度和節(jié)奏。

羅志恒認(rèn)為，要有效控制債務(wù)率要處理好幾對(duì)關(guān)系：第一是存量和增量關(guān)系，確保存量債務(wù)逐步化解，嚴(yán)格控制增量，中央對(duì)地方提出黨政干部負(fù)責(zé)的機(jī)制，省以下政府關(guān)系也應(yīng)該建立起市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)機(jī)制，解決道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

第二是顯性債務(wù)和隱性債務(wù)關(guān)系，隱性債務(wù)要逐步顯性化，根據(jù)公共屬性強(qiáng)弱劃分為政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，分別通過(guò)財(cái)政和市場(chǎng)化、法治化方式解決。第三是分子與分母的關(guān)系，即分子端的債務(wù)盡可能要有更大的分母端產(chǎn)出，必須提高債務(wù)資金的使用效率。

短期要應(yīng)對(duì)好債務(wù)到期后的再融資問(wèn)題，避免引發(fā)處置風(fēng)險(xiǎn)，集中在拉長(zhǎng)周期和壓降成本。

首先，要安排財(cái)政資金償還，通過(guò)財(cái)政資金使用效率的提升為償還債務(wù)留出空間。

其次，要通過(guò)債務(wù)置換、債務(wù)展期、債務(wù)重組、借新還舊等方式優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

再次，要出讓政府持有的股權(quán)、土地使用權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還債務(wù)，劃轉(zhuǎn)部分流動(dòng)性較好的國(guó)資解決部分存量債務(wù)。

最后，要存量隱性債務(wù)顯性化、市場(chǎng)化，部分債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還。要在存量隱性債務(wù)顯性化、市場(chǎng)化的前提下，做好風(fēng)險(xiǎn)隔離，通過(guò)破產(chǎn)重整、清算等方式減計(jì)債務(wù)，避免風(fēng)險(xiǎn)傳遞引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

中長(zhǎng)期要推動(dòng)體制機(jī)制的聯(lián)動(dòng)改革。第一，要厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績(jī)效管理。如果政府長(zhǎng)期大包大攬，家長(zhǎng)制的大政府必然收支龐大。只有簡(jiǎn)政放權(quán)，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非盈利機(jī)構(gòu)，要么走向市場(chǎng)自負(fù)盈虧。對(duì)人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員。

第二，要建立匹配多元目標(biāo)治理體系下的政績(jī)考核激勵(lì)約束制度和財(cái)政評(píng)估制度。第三，要建立政策出臺(tái)前評(píng)估和實(shí)施效果問(wèn)責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間。第四，要深化社保制度改革，避免社保長(zhǎng)期過(guò)度依賴一般公共預(yù)算補(bǔ)貼。

第五，要盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，減稅降費(fèi)要從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型，重在落實(shí)落細(xì)前期的政策，強(qiáng)化針對(duì)性和精準(zhǔn)性。第六，要優(yōu)化債務(wù)區(qū)域結(jié)構(gòu)，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區(qū)的舉債額度。

第七，要優(yōu)化債務(wù)性質(zhì)結(jié)構(gòu)，實(shí)事求是面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。提高國(guó)債和一般債比重，降低地方債和專項(xiàng)債比重。第八要強(qiáng)化財(cái)政與金融配合。財(cái)政為主，貨幣金融環(huán)境從數(shù)量和價(jià)格支持財(cái)政。

國(guó)金證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙偉認(rèn)為，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一直在路上，特殊再融資“接棒”成為防風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑、但更側(cè)重于存量結(jié)構(gòu)優(yōu)化等。

回溯過(guò)往，2014年、2018年開(kāi)始的兩輪化債，分別主要采取地方債置換和市場(chǎng)化化債兩類方式。2020年底以來(lái)，部分再融資券募資用途中開(kāi)始注明“償還存量債務(wù)”、或與化解隱性債務(wù)、緩釋償債壓力等有關(guān)。置換債務(wù)的同時(shí)，部分省市通過(guò)控制非標(biāo)等高成本負(fù)債、展期降息等，來(lái)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、緩解付息壓力。

趙偉指出，當(dāng)務(wù)之急是穩(wěn)定再融資現(xiàn)金流，除特殊再融資外，部分省市成功經(jīng)驗(yàn)也可借鑒。恢復(fù)、穩(wěn)定再融資現(xiàn)金流或是當(dāng)務(wù)之急，部分特殊再融資或可“助力”，但債務(wù)付息壓力或掣肘其擴(kuò)張空間。特殊再融資償還地方債本金及置換債、置換“隱債”等，或可解決部分地區(qū)再融資難的“燃眉之急”、尤其是部分弱區(qū)域。

同時(shí)也要注意的是，專項(xiàng)項(xiàng)目收益偏弱、疊加土地出讓收入低迷等，或進(jìn)一步加劇地方債償付壓力。此外，因地制宜下，部分省市剝離、轉(zhuǎn)化債務(wù)，加強(qiáng)市場(chǎng)溝通等緩解再融資壓力等經(jīng)驗(yàn)也可借鑒。

新京報(bào)貝殼財(cái)經(jīng)記者 張曉翀 編輯 岳彩周 校對(duì) 柳寶慶