經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 7月20日，張強(qiáng)從北京出發(fā)去南方某區(qū)縣催討債務(wù)，該地區(qū)的一家城投在2016-2017年從張強(qiáng)所在的金融機(jī)構(gòu)融資3億元，這幾年償還了部分欠款后，尚有2億元沒有償還，而債務(wù)早已經(jīng)到期3年。

作為一家金融機(jī)構(gòu)部門負(fù)責(zé)人的張強(qiáng)，在過往幾年的催債過程中，清楚地知道該地政府和城投已經(jīng)快沒錢了。“以前每次來這里一趟，當(dāng)?shù)爻峭稌?huì)償還幾萬元?！钡@一次，張強(qiáng)發(fā)現(xiàn)徹底沒希望了，“這家城投已經(jīng)利用員工借消費(fèi)貸維持運(yùn)轉(zhuǎn)，剩余資金則用于當(dāng)?shù)亍！ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)指出）工作。”

盡管，張強(qiáng)不是第一次見到地方政府通過借消費(fèi)貸維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這種情況，基本在縣區(qū)一級(jí)的城投出現(xiàn)過，也意味著當(dāng)?shù)爻峭逗?span id="gjehluq" class="wpcom_tag_link">財(cái)政沒辦法了。

華東某縣的財(cái)政人員趙白本月中應(yīng)該發(fā)放的工資遲遲沒有到賬，而這已經(jīng)不是該單位第一次延遲發(fā)放工資了。

地方財(cái)政承壓，“三?！惫ぷ髡诿媾R巨大困難。華東某市的財(cái)政人員表示，“目前財(cái)政壓力的來源面臨多重性，比如疫情帶來的經(jīng)濟(jì)下行壓力及預(yù)期下降；土地收入下滑明顯；支出剛性不減等問題?！?/p>

困難之下，地方財(cái)政正在通過多種方式展開自救。

某市一位財(cái)政人員表示，為了緩解財(cái)政壓力，該市年初編制的預(yù)算基本廢棄，現(xiàn)在除保證基本支出外，其他支出全部追回。50萬元以上的支出，需要市里主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，除人員工資、鄉(xiāng)村振興、防疫、市場(chǎng)主體、生態(tài)環(huán)境、公安、消防類必須保障外，其他支出全部暫停。

為了解決收入問題，該市領(lǐng)導(dǎo)多次開會(huì)調(diào)研當(dāng)?shù)厥杖霠顩r，包括已投入的各種補(bǔ)貼，購房補(bǔ)貼，消費(fèi)補(bǔ)貼等以及測(cè)算留抵退稅因素的影響，該市預(yù)計(jì)財(cái)政狀況將在8月有所好轉(zhuǎn)，主要因留抵退稅影響已經(jīng)結(jié)束。但與此同時(shí)，土地收入持續(xù)下滑，且仍不見復(fù)蘇希望。

思考

宋然是某地市財(cái)政部門的相關(guān)責(zé)人。7月中旬，他曾負(fù)責(zé)陪同上級(jí)監(jiān)管部門檢查。對(duì)于目前財(cái)政的壓力，宋然沒有什么想隱瞞的。宋然希望上級(jí)監(jiān)管部門多來檢查，因?yàn)?，?dāng)?shù)刎?cái)政很多問題同全省70%的縣區(qū)存在的問題相同，具有共性，所以多檢查，才能讓問題充分暴露。

房地產(chǎn)市場(chǎng)變化疊加疫情等多重因素沖擊，使得目前面臨的財(cái)政問題已經(jīng)不能通過一個(gè)部門解決。

在調(diào)研和督導(dǎo)的過程中，宋然發(fā)現(xiàn)了一些問題，以留抵退稅為例，一些企業(yè)不愿意選擇退稅，而是選擇調(diào)賬；另一方面，是一些企業(yè)存在惡意騙取留抵退稅。

兩方面問題促使宋然近期經(jīng)常思索“政策的彈性問題”。

宋然認(rèn)為，有些紓困企業(yè)不是缺錢，而是缺少環(huán)境和政策的扶持，這需要明白企業(yè)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)究竟在哪里，如何真正給企業(yè)減負(fù)？

在他看來，企業(yè)面臨的問題主要來自政策彼此間的沖突，比如：政策出臺(tái)為企業(yè)減稅，但是有些環(huán)保檢查又讓企業(yè)隨時(shí)面臨停業(yè)三個(gè)月的風(fēng)險(xiǎn)。這樣下來，減稅有什么實(shí)在意義？

宋然稱，現(xiàn)在大部分稅種收入都是共享稅，也即是中央和地方分享增值稅和所得稅等，若是地方政府經(jīng)濟(jì)活力下降，省級(jí)的收入減少，省級(jí)的調(diào)控能力也會(huì)減弱。

上述擔(dān)心之外，宋然還在憂慮著未來的財(cái)政要面臨哪些壓力。以地方債為例，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好，地方財(cái)政收入充足時(shí)借的賬自然不需要擔(dān)心。但是，在經(jīng)濟(jì)情況面臨下行時(shí)，如果出現(xiàn)償債高峰，就會(huì)發(fā)展成為一個(gè)嚴(yán)峻的問題。目前，土地出讓收入對(duì)財(cái)政收入影響短期內(nèi)無法消除，地方收入面臨下滑，而剛性支出無法減少，這在全國(guó)都是很普遍的現(xiàn)象。

原因

是什么原因造成了2022年地方財(cái)政的困難？

7月21日，華東某地的財(cái)政局人士對(duì)記者表示，其中留抵退稅是一個(gè)很大的因素。1-5月，全市留抵退稅接近90億元。市里一個(gè)以工業(yè)企業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，上半年留抵退稅支出幾十億元，現(xiàn)在“三?！惫ぷ鞫己芾щy。年初預(yù)算土地收入為100億元，結(jié)果只賣了十幾個(gè)億。房地產(chǎn)相關(guān)稅種，主城區(qū)下降了20%以上。房地產(chǎn)稅稅收降低，占據(jù)了減收額度的78%。

在華北某個(gè)縣區(qū)，2022年上半年土地收入賣了1億元，年初預(yù)算全年賣地40億元，而在以前最好的時(shí)候土地收入能賣到接近50億元。

7月14日，財(cái)政部召開2022年上半年財(cái)政收支情況新聞發(fā)布會(huì)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2022年上半年地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入26070億元，比上年同期下降29.7%。其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入23622億元，比上年同期下降31.4%。去年同期，2021年上半年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入34436億元。2022年同期下降接近一萬億元。

土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅收中，契稅2969億元，比上年同期下降28%；土地增值稅3929億元，比上年同期下降7.7%；房產(chǎn)稅1874億元，比上年同期增長(zhǎng)17.2%；耕地占用稅860億元，比上年同期增長(zhǎng)34.5%；城鎮(zhèn)土地使用稅1230億元，比上年同期增長(zhǎng)13.5%。

土地收入是地方財(cái)政重要的收入來源。自去年下半年以來，房地產(chǎn)面臨政策調(diào)整后，土地出讓收入進(jìn)入了長(zhǎng)期下滑趨勢(shì)。對(duì)于地方政府來說，土地出讓收入可以起到有效補(bǔ)充財(cái)力的作用，比如補(bǔ)充一般公共預(yù)算的缺口，還可以用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出，以及用以償還專項(xiàng)債券利息和加大土地收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)投入的比例，且土地出讓收入下滑會(huì)導(dǎo)致與之相關(guān)的稅收發(fā)生變化。所以，土地出讓收入對(duì)于地方政府重要性不言而喻。

在四本預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）中，以土地收入為主的基金預(yù)算是地方政府可以調(diào)控的，為了達(dá)到收支平衡，基金預(yù)算有些時(shí)候會(huì)故意做大，達(dá)到預(yù)算編制的收支平衡。

對(duì)于地方政府來說，土地出讓收入的下滑帶來的直接影響并不僅僅是收入的減少，也意味著原來穩(wěn)定的預(yù)算收入沒有了，進(jìn)而影響到地方政府的現(xiàn)金流，國(guó)庫現(xiàn)金流的減少又使得政府時(shí)間和空間上的調(diào)配能力降低，調(diào)配余地減少。

自救

“開源節(jié)流”正在各地政府間積極進(jìn)行。

在節(jié)流方面，暫緩發(fā)放在職人員工資、重新審核年初編制預(yù)算成為主基調(diào)。上述華東某地的財(cái)政局人士稱，除人員工資、鄉(xiāng)村振興、防疫、市場(chǎng)主體、生態(tài)環(huán)境、公安、消防類必須保障外，其他預(yù)算全部暫停，單筆超過50萬元需要政府主要領(lǐng)導(dǎo)審批?！安皇翘貏e緊急的項(xiàng)目，資金基本不給批復(fù)了?！?/p>

張強(qiáng)也發(fā)現(xiàn)地方政府普遍存在路徑依賴。這主要體現(xiàn)在，繼續(xù)謀劃包裝項(xiàng)目，通過項(xiàng)目套取更多的貸款資金，然后再從項(xiàng)目中挪用部分資金用于財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)。

上述華東某財(cái)政局的人員告訴記者，現(xiàn)在該市所有的非稅罰沒收入，以前是返還40%，給罰款執(zhí)行部門，比如罰款100元，返還40元，現(xiàn)在是40元里面扣掉30%再返還。目的主要是增加財(cái)政的調(diào)節(jié)能力，保持可用財(cái)力。

而罰沒收入，是非稅收入的重要組成部分。在開源里，非稅成為了組織收入的重要手段。

非稅收入主要包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入和其他收入。按照財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2022年上半年非稅收入19657億元，比上年同期增長(zhǎng)18%。

宋然在工作中發(fā)現(xiàn)省里各個(gè)地方的非稅收入比例在大幅提高，市縣兩級(jí)的收入指標(biāo)全靠非稅收入。目前，非稅收入大部分屬于地方，省里得不到，市里分享則比較少。

但據(jù)其了解，目前其所在省正在制定省以下財(cái)政體制機(jī)制，打算分享非稅收入，理由是“為了遏制非稅收入惡性增長(zhǎng)”。

（文中張強(qiáng)、宋然系化名）